东方水产中心“变形记”

　　□法治报记者  夏天

污水直接排进黄浦江、垃圾不分类且随意丢弃、私拉电线、跨门经营……位于本市杨浦区军工路2866号的上海东方国际水产中心（以下简称东方水产中心）在市容卫生、消防安全、污水排放等方面存在诸多乱象。

杨浦区委、区政府随即组织制定了《东方国际水产中心乱象整治方案》(以下简称《方案》)。《方案》明确杨浦区检察院作为整治小组成员之一。经过近半年的努力，杨浦检方创新实施“公益诉讼+社会治理”工作模式，公益诉讼与扫黑除恶并举，会同上级检察机关和区内有关行政部门，共同净化市场环境，整治成效不仅得到督导组“回头看”的肯定，更还消费者与市民一个安全、环保的水产市场。

市场问题多管理难辞其咎

2019年8月，杨浦区检察院按照《方案》部署，依职权开展调查核实工作。办案组约谈街道、上海东方国际水产中心市场经营管理有限公司（以下简称东方水产管理公司）及其上级单位相关负责人，并进行了实地勘察取证。经调查查明，东方水产中心在市容卫生、消防安全、污水排放等方面存在损害社会公共利益的情形。如市容卫生方面：东方水产中心内垃圾随意丢置，未实行垃圾分类，地面积存污水，跨门经营现象普遍，占用公共通道，影响市容市貌及市场内通行安全；消防安全方面：市场内私拉乱接电源线现象普遍，商铺门口泡沫箱、氧气瓶堆放在一起，存在用电、消防等安全隐患；污水排放方面：市场通过雨水排放口排放污水进入黄浦江，污染物超过排放标准，对生态环境造成损害。

上述问题的出现，主要是由于有关行政机关在监管上存在职能重叠交织，出现了监管漏洞；市场管理公司及上级单位在生产经营活动中，未依法承担相关责任。

检察建议成为行政机关的桥梁纽带

鉴于东方水产中心的问题既涉及行政机关，又涉及民事主体，需要民事和行政公益诉讼两种方式共同推进解决。

杨浦区检察院分管副检察长带队，上门沟通，一方面主动宣传公益诉讼工作，另一方面了解行政机关在整治过程中遇到的困难和瓶颈，与其共同谋划问题解决方案。经与相关行政机关沟通了解，杨浦区检察院发现，因案件涉及面较广，部分行政机关在监管上存在职责交叉的情况。因东方水产中心存在的诸多乱象和行政机关反映的困难不是“点”的问题，而是需要各方联动、共同参与的综合性工作，杨浦区检察院多次参与到区整改工作会中，积极协调开展联合执法、专项行动等，充分发挥行政职能部门之间的桥梁纽带作用。根据前期调查核实情况，并在积极促进行政机关之间沟通协作的基础上，2019年9月，杨浦区检察院向多家行政机关制发行政公益诉讼诉前检察建议，建议行政机关依法采取监管措施，确保东方水产中心整洁有序，全力实现“眼前一亮，面貌一新”的整治目标。

430户商铺被整改，43车垃圾被清出

针对案件中涉及民事公益诉讼的问题，杨浦区检察院主动争取上级检察院指导支持。区检察院与市检二分院成立联合办案组，上下一体联动，一起开展调查，分别实施监督。2019年9月25日，二分院向东方水产管理公司制发诉前检察建议。2019年9月29日，联合办案组又向其上级单位送达了检察建议，建议其在整治进入攻坚克难阶段，积极履行企业主管责任，及时了解整改工作实际需要和下属企业实际困难，合力完成综合治理目标。

检察建议发出后，有关行政机关均十分重视，迅即开展多次专项行动。东方水产中心及其上级单位也积极配合，制作整改计划表，成立综合整治领导小组和工作小组。通过集中清理、日常检查、及时督促，至2019年11月22日，东方国际水产中心内共整治乱拉电线经营户300户，完成跨门营业整治130余户，清运垃圾24车（计220吨）、拆违垃圾19车（计152吨）。对市场违规排放污水的行为，区生态环境局作出了罚款10万元的行政处罚，并责令企业立即停止违法行为。东方水产管理公司针对市场存在的具体问题制定了详细整改计划和措施，并按期推进。截至2019年11月，检察建议所涉问题均已得到整改。

另悉，该案成功办理后，在区委、区政府的大力支持下，杨浦区检察院与区法治政府建设领导小组办公室共同协商，将检察公益诉讼“四个纳入”规划落地：一是纳入处级领导干部年度述法内容；二是纳入区初任行政执法人员培训内容；三是行政公益诉讼推进情况纳入区行政执法监督工作；四是行政公益诉讼质效情况纳入2020年度区法治建设考核项目指标体系。

正义说法>>>

目前，诉前检察建议是检察机关在行政公益诉讼中与行政机关形成合力，共同提升人民群众对公共利益的获得感的主要手段。同时，诉前检察建议还具有在诉前程序中实现以最小的司法投入保护公益，节约司法成本，提高诉讼效率的优势。本案中，检察机关在调查核实的基础上，先后向多家相关行政机关制发诉前检察建议，阐明社会公共利益受损情况和需要采取的整治措施，着力在诉前阶段助力行政机关依法行政，受到相关单位高度重视，积极督促涉案企业按时完成了整治目标，是“把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”的体现。

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