世卫组织关于传染病防控法律制度的完善

　　【内容摘要】《国际卫生条例（2005）》（《条例（2005）》）和相关软法共同构成世卫组织传染病防控的法律制度，但COVID-19疫情集中暴露了制度实施中的现实困境：《条例（2005）》的遵约困境、世卫组织软法  “软约束力”缺失以及《大流行性流感防范》框架（PIP框架）存在病毒资源和惠益获取规制不足等。强化遵约可考虑建立《全球卫生框架公约》，修订《条例（2005）》建立PHEIC的中间预警等级制度，同时以人类命运共同体理念促进国际合作；完善世卫组织软法的“软约束力”需着力于软法规则的具体性与准确性、软法的内在理性和软法遵守的监督机制；对于PIP框架存在的各种问题，可从规则和技术方面进行针对性完善。

【关键词】传染病防控  遵约  软法  病毒资源及惠益获取

□叶子燕  翟珮玉  孙浩宇  王振谦

一、世界卫生组织传染病防控法律制度现状

以《条例（2005）》为代表的“硬法”加之世卫组织经常使用的决议、建议、指南和标准等“软法”，共同构成了世卫组织关于传染病防控的国际法律制度。《条例（2005）》直接规定了世卫组织和各成员国针对全球公共卫生威胁可采取的各种应对措施，是世卫组织领导全球传染病防控的核心法律框架；世卫组织软法虽非强制性规范，但其灵活和高效优势也在全球公共卫生治理中发挥独特作用。全球化进程加速了传染病的跨境传播。面对国家利益驱动的单边行动以及国家主权与全球公共卫生治理的矛盾，实施机制的缺失使得传染病防控的国际法律制度未能发挥预期效果，COVID-19疫情更是凸显出制度短板。故分析现有制度存在的问题并提出相应的完善建议实属必要。

二、传染病防控相关法律制度的实施困境

首先，COVID-19疫情暴露了《条例（2005）》的遵约困境。《条例（2005）》要求缔约国需具备或发展最低限度的核心公共卫生能力。实践中，经济落后国家没有足够的资金投入建设核心能力，财政和技术援助缺失使这些国家无力及时监测和应对疫情。此外，世卫组织对宣布国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）采取“是与否，二择一”的决策机制，较长的反应时间可能影响缔约国贸易和交通，降低一些缔约国对遵守《条例（2005）》下疫情通报义务的意愿。

其次，世卫组织软法存在“软约束力”缺失的问题。世卫组织软法的效力主要表现为一种“软约束力”，其在一定程度上能够约束国家行为，使其遵守和实施软法，推动全球公共卫生治理协调发展。然而实践中，成员国对世卫组织制定的临时建议等软法规则常常置若罔闻。如在COVID-19疫情期间，即使世卫组织不建议各国采取非必要的贸易和旅行限制，仍有许多国家无视建议且未向世卫组织提供采取额外卫生措施的科学依据。

此外，PIP框架存在着病毒资源及其惠益获取不畅、病毒基因序列数据规制不完善、与其他国际性文件的规则协调不明确等诸多问题。从实施效果来看，国家监管、生物安全保障、数据跨境流动监管等限制了病毒资源及时获取，《标准材料转让协议2》的内容缺陷以及PIP框架对技术转让所规定的选择性义务导致病毒资源惠益共享不足，病毒基因数据规制欠缺标准化追溯机制等。

三、世卫组织关于传染病防控法律制度完善的进路

改善缔约国的遵约困境可以考虑建立《全球卫生框架公约》并纳入遵约激励机制和违约征信制度，运用新的法律工具阐明和落实成员国责任。同时，突发事件委员会需要采用更加标准化和透明的流程来评估PHEIC，并公开其决策过程。如建立PHEIC的中间预警等级制度，分级式的响应机制将更确切地评估公共卫生事件的紧急程度，有助于在未来的审议程序中获取更多成员国的理解与支持。在应对疫情的过程中，习总书记多次强调构建人类命运共同体理念的重要性。遵约困境的改善也需要共同体视角下国际合作与沟通等价值观的建构以促成多元主体团结一致。国家之间的互动以及世卫组织参与有助于形成和影响各方对自身利益的理解，推动国家积极协商并达成广为接受的解决方案，促进国际合作。

完善世卫组织软法的“软约束力”需考虑以下几点：一是提升软法规则的具体性与准确性，通过明确规定国家的权利与义务，直接彰显“软约束力”；二是完善软法的内在理性，推动多元国际主体参与世卫组织软法制定，提升软法内容的科学性与民主性，强化“软约束力”的正当性基础；三是改进软法遵守的监督机制，构建软法遵守的常态化监测和报告制度辅之以适当的奖励机制，从外部助推“软约束力”的实现。

对于PIP框架存在的各种问题，可从规则和技术两方面进行针对性完善。在规则方面，加强世卫组织合作中心、成员国与国家流感中心之间的交流，共同细化PIP框架的相关规定并采取配套措施以满足病毒资源获取和惠益共享的现实需要，例如，协商确立《标准材料转让协议2》的技术转让强制条款。此外，世卫组织应明确PIP框架与《条例（2005）》之间的协同作用，解决PIP框架与《名古屋议定书》的适用冲突。在技术方面，可通过确定一致追溯标准、区块链技术加密、扩大与非公开数据库之间的对接等方式，完善追溯病毒基因序列数据的搜索引擎，加强对病毒基因序列管理的规制。

四、结语

世卫组织以及传染病防控法律制度的变革问题在COVID-19疫情之下再度成为热点议题。通过完善世卫组织以《条例（2005）》为核心的“硬法”之治及其“轻法律”倾向下的软法治理，希冀传染病的国际防控能够再度回归人类命运共同体的基本理念，迈向人类卫生健康共同体的新纪元。

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