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【内容摘要】基层是社会矛盾治理的基本场域，也是国家与社会治理的根基。社会变迁与风险社会的事实步入，既有的自治模式、科层模式、协同模式都存在不同程度的失灵，需要构建新的治理模式。整体性治理能够有效整合社会力量，增加基层治理韧性，是模式创新的新趋向。通过理念、基层党组织领导下的整体架构、技术赋权赋能、社会力量的培育与整合能够形成整体性治理的基本样态。
【关键词】社会矛盾 治理模式 整体性治理 中国之治
□陶东
一、问题的提出
狭义的社会矛盾指的是导致社会冲突，危及社会稳定、扰乱社会秩序的可能性。治理模式是指“不同主体根据环境特征、自身及客体需求等因素，采用一定机制来对相关对象进行治理的特定形式。”
改革开放后社会主要矛盾风险已从“市场/经济”的领域性矛盾风险转变为“环境/技术”的广泛性矛盾风险，也即风险社会的事实步入。在基层社会场域中，“单位社会的终结”需要重建组织精神，对社会进行再组织化，构建一种新的治理模式。以自治制度为基础、基层政府有效指导的治理模式实践下来效果有限，特别是自治的异化与基层政府力量的虚弱下，模式非但未能将基层社会矛盾进行有效化解，还制造或催生了大量社会矛盾。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系。这一目标中即包含对基层社会矛盾治理整体性治理模式构建的思考。既有模式的失灵，风险社会下复杂、多变矛盾的挑战，如何在基层构建一种新的治理模式，成为重点。本土学术话语日渐受重视，以西方治理理论为起点和归属的模式构建方式已滞后，需要从中国之治出发，以中国为方法，构建新的治理模式。
二、既有治理模式的失灵分析
失灵是一个比较性的概念，指原本安排的主体或设计的规制、方法、模式未能发挥应有作用，导致结果偏离预设。基层社会矛盾治理模式失灵即是既有的治理模式未能发挥有效作用，矛盾未能得到有效治理，矛盾被激化、扩散，对社会稳定造成负面影响。
第一：自治模式的失灵。改革开放后“单位制”“公社制”终结，基层社会陷入短暂的“治理真空”，我国在基层治理中主要是推崇“自治”，在农村与社区层面构建自治制度，由自治组织负责对社会矛盾的治理。自治模式在基层社会矛盾治理中至少存在三类失灵，一是自治行政化严重，完全沦为基层政府的附属，矛盾治理中自治的特殊作用未能有效发挥；二是自治被少部分人垄断，制造大量矛盾；三是缺乏有效支持的空虚化自治，自治沦为一种形式，自治的基本作用未能发挥。风险社会下，这种失灵更为严重。
第二：科层模式的失灵。科层制的产生发展与现代化密切相关，但设计精良稳定的科层制和复杂风险环境难以完整契合。首先，中心化运作的科层制对社会矛盾风险的感知能力相对较弱。科层制下科层组织占据绝对的核心地位，风险信息来源、确定的渠道和方式单一，在海量复杂风险信息冲击下关键信息容易遗漏。其次，层级制与自上而下的科层制应对复杂社会矛盾能力较弱。现代化的持续深入，社会矛盾不再仅限于经济民生领域，科层制使得组织内外力量分割，资源整合能力较弱。第三，权力的聚集与内外分离使得科层制在风险社会下陷入新的集体行动困境。社会力量缺少权力分享或缺乏参与动员都可能使得自治与共治失灵，或是陷入资源内耗的困境。
第三：协同模式的失灵。协同治理虽能有效整合社会力量，构建社会风险多元化解机制，提升社会整体抗逆力，但首先需考虑在我国广大基层是否存在相应的社会力量和协同文化。特别是社会矛盾治理是短期回报率低、需消耗相当资源的管理活动。其次，社会力量参与社会矛盾治理的另一个前提是对人民本位的实践，即最终目的是为了化解各类社会矛盾，维护人民利益和社会的和谐稳定，而非照搬人本主义，盲目鼓吹个人主义陷入集体行动困境。社会力量脱离规制性力量约束，甚至是与基层政府陷入持续的对抗不仅难以在根源上化解社会风险，反而增加了新的社会风险，甚至是政治风险。
三、基层社会矛盾整体性治理的构想
首先，塑造与推广整体性治理理念，在基层形成社会矛盾治理共同体。在县（区）——镇（街道）——村（社区）及民众间形成共通的治理文化，凝聚对矛盾治理的共识。这种共同体能增强参与主体的目标感与使命感，使得科层组织能以较低成本吸纳社会组织、企业、民众等支持和参与，各主体在共同体中共享话语与资源。
其次，在基层党组织领导下构建整体性治理结构。一方面通过党建统领持续深化科层组织的党建工作，加强党的领导，另一方面通过党建嵌入搭建新的社会矛盾治理组织与结构，塑造稳定的运行机制。利用党建将分属不同系统的科层组织聚合在一起，在科层组织内外搭建联系，建立较为灵活的协同组织体系，整体性提升科层化协同能力。同时，党的领导作用与协商民主优势能够帮助组织度过科层协同的初期“阵痛”，缓解组织间摩擦与利益冲突。
其三，利用智能技术构建新的整合治理平台。大数据、人工智能、区块链正以不可逆转的方式重新赋权与赋能社会矛盾治理。借助智能技术，可将更多治理主体纳入平台体系，打破部门与组织间的层级、界线阻隔，使风险信息能跨时空与地域多向推送，减少信息损耗与延误。
其四，利用科层组织优势培育社会力量，整合力量。社会组织特别是平安类社会组织能够弥补科层力量的有限性，更为专业与柔性地化解各类社会矛盾。同时平安类社会组织的发展过程，也是社会抗逆力与风险文化培育的过程，能够系统性提升区域风险治理能力。受各方面因素限制，我国基层平安类社会组织发展并不均衡。利用科层组织优势能够将已经具备相应规模、积累一定口碑的社会组织引入治理体系，进一步扩大其规模与影响力，积极培育社会矛盾治理需要的社会力量，形成治理合力。
“法治建设与社会管理创新”调研成果选
华东政法大学研究生院 上海法治报社 联合主办
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