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【内容摘要】“后小康时代”的法治建设是以人民美好生活的供给为核心的法治建设。同时，市域社会治理成为了国家治理的基石及地方治理的主导模式。以此为背景，各市域在其地方内所进行的建设美好生活的实践，在权利本位的视角下，可被诠释为“地方性权利实现体系”的建构。地方性权利可被划分为：地方救济性权利及地方优待性权利。地方性权利实现体系是一个动态及融贯的整体，由四个组成部分——地方性权利的宪法实现路径、市域社会治理模式与地方性权利体系的双向建构、“行政权力社会化”的新型权利保障机制及“为地方性权利而斗争”的市民参与模式——相互作用而成。
【关键词】政府政策 央地关系 美好生活 新兴权利 地方性权利 市域社会治理
□冯上多 刘悦
在“权利话语越来越彰显和张扬的时代”，满足人民对美好生活的需要其实便是满足人民对权利的诉愿和要求。尤其在当今“市域社会治理”的视域下，研究地方性权利对实现上述现代法治建设的目标意义重大。而在我国国内法学界甚至是在世界范围内，对权利的研究大多停留在对普适性权利以及应然性权利的研究上，皆缺乏地域性和实证性的研究。而对各个城市地方性权利的实证及对比研究，在展现各地方市民权利实然状态真实图景的同时，不仅考察了地方性法规是否回应了治理的需求，也对指导并规范地方性立法、保障公民权利有重大的理论价值。
一、地方性权利的概念
1.市域治理
定义“地方性权利”，首先要把目光放置于权利的前缀“地方性”上。顾名思义，地方性权利必定与地方治理相关。地方治理模式殊国殊异，而在我国，自《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出， “加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化。”之后，市域社会治理便成为了国家治理的基石之一及地方治理的主导模式。
2.新兴权利
新兴权利理论同样将利益视为权利的本质，其理论中的“权利”范畴的本意澄清，旨在突出新兴权利研究中理论原点的变换——由权利深化为法益。法益是权利的上位概念。由此，新兴权利无非是法律对新兴权益的确认，新兴权利中的“权利”，并非通常意义上的权利，而是指法益，更准确地说，是未上升为权利的法益。地方性权利便是在市域社会治理背景之下的新兴权利，也即新兴法益。
3.综合的定义
地方性权利是市域治理与新兴权利相互作用的产物，是政府所具有的行政权及市民所享有的公民权的竞合。据此，本文对地方性权利作出如下定义：地方性权利即指在一定市域范围内，由地方法规或政府政策等地方规范性法律文件所确认及保障的，赋予特殊主体或者特定事项参与主体的新兴权益及其诉求。
二、地方性权利的分类
1.社会保障权体系下的分类
在权利样态上，社会保障权与地方性权利有颇多相似处，如董保华教授所说：“社会保障权是一种积极权利与行政权利的竞合，从内容上看是弱势群体的积极权利；从形式上看是国家的行政权，呈现出两者的特点……。”地方性权利也具有上述两种权利竞合的属性，首先，地方性权利在内容上表现为特定市域市民，尤其是弱势群体所享有的积极权利；而这些权利本身又是地方政府通过行政权所授予和保障的。
2.地方救济性权利
地方救济性权利脱胎于社会保障权，是社会保障权的一个权利子集。只不过，地方救济性权利是最低层次的社会保障权，具有显著的地域性特征。地方救助性权利指地方市民因意外事件或自然灾害等原因造成生活困难无法正常生存时，从地方政府获取满足其最低生活需要的物质援助和社会服务的权利。
3.地方优待性权利
地方优待性权利意指地方政府基于本地方规范性法律文件的规定，对那些已经为国家和社会作出过特殊贡献的军人及其亲属、那些负有特殊社会任务和责任的人员、社会有功人员以及可能会对当地经济社会发展作出贡献的人员实行的优抚安置与服务、物资奖励与支持、精神赞誉及安慰的社会保障活动。
三、地方性权利的生成及保障
1.地方性权利的宪法生成路径
政策以国策为根，地方性权利以基本权利为基。地方性权利的实现不仅直接取决于各地方政府政策，更是依靠于其背后宪法依据的保障。我国宪法虽并未直接规定有关地方性权利的条款，但公民基本权利及社会保障基本国策条款为地方性权利的生成提供了最高理据。
2.市域社会治理模式与地方性权利体系的双向建构
市域社会治理是定义地方性权利的首要因素，也是分析地方性权利的生成及发展的重要视角。地方性权利的研究及市域社会的治理不再是从国际、国家层面的普适性研究，也不再是将城市和市域作为一个特定场景，通用治理的各种原则。而应当聚焦于城市本身的特质,进行具有针对性的地方性权利保障及社会治理方案的双向建构。
3.“行政权力社会化”的新型权利保障机制
“政府与民间组织良性互动、分工协作,实现对公共事务的共管共治”便是“行政权的社会化”。地方性权利的实现不能只仰赖于过往包办一切的“全能政府”，地方性权利这台好戏，需要政府及社会通过“共建共治共享”来联袂出演。而且由政府行政权所实现之权利体系与由社会权所形成的权利体系本就是一体两面的。
4.“为地方性权利而斗争”的市民参与模式
完整的地方性权利体系的建构也离不开该地域市民主体的参与。回顾地方性权利的实现过程，其首先来源于宪法基本权利体系的推演，基本国策条款又是指引地方政府开展地方性权利实践的最高法依据；其后，地方政府根据上位法的规定制定本地方的规范性法律文件，将地方性权利以法律的形式予以确认，地方政府通过市域社会治理的模式，协同社会共建共治共享地方性权利；在市民社会基础培育之下的市民主体，也开始参与到地方性权利的建设中来；最终，市民的参与不仅有利于增进整个社会的普遍利益，未来也可能为地方性权利入宪奠定坚实的民意基础。地方性权利的实现过程是一个融贯的整体，任何主体和环节都是不可或缺的。
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