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赵绘宇
□空间格局，在我国也被称为空间网络，这是指生物多样性保护所必不可少的物理空间。我国生物多样性保护的空间格局主要分为划定生态红线、修复生态系统、确定物种迁地保护点三个层次。
□第一层空间格局以生态红线为制度抓手，但生态保护红线制度仍需要制定专门的法律法规来保障落实，期待国家层面尽快出台《生态保护红线管理办法》等有关生态保护红线落实的法规。
□第二层空间格局以生态修复为政策主线，生态修复应按照生态系统的功能和结构予以统筹性考虑。第三种空间格局以抢救性繁育以及物种档案馆为目标，应当全面建立我国自有的物种种子库和基因库。
中办、国办近日印发的《关于进一步加强生物多样性保护的意见》，其中一节内容就是持续优化生物多样性保护的空间格局。这项制度又分为三个层次，即落实就地保护体系、重要生态系统保护和修复、完善生物多样性迁地保护体系，完全对照生物多样性公约中“就地保护与迁地保护”的多项制度所制定。
生物多样性保护的空间格局
所谓空间格局，在我国也被称为空间网络，这是指生物多样性保护所必不可少的物理空间。按照《生物多样性公约》的三层次保护：可分为生态系统的保护、物种的保护和生物基因的保护，涵盖了宏观、中观和微观层面。十九大报告当中也提出： “构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。”
生物多样性保护的三层次空间格局分属不同的政府监管部门。我们将第一层空间格局称之为“线”，即对于生态多样性达到“基本健康”程度可适用“就地保护”的地区，主要由生态环境监管部门基于生态系统的功能和完整性、重点生态功能和生态敏感脆弱区划定生态红线；
第二层空间格局就是“面”，即生态多样性处于“不健康”程度，需要人工工程干预进行生态修复的地区，由自然资源部主导建设并全程监管；
第三层空间格局可看作“点”，即生态多样性已处于“极危险”的程度，需要用迁地保护的方式来抢救性地保护物种，主要由林草局、科研院等专业性物种保护和监管机构施行。
三种空间格局对自然的干预原则亦不相同。第一层空间格局中人类活动干预较少，第二层空间格局则要加大人工工程与建设的干预力度，第三层空间格局就是全过程干预，进行抢救性恢复。
完善生态保护红线制度
第一层空间格局以生态红线为制度抓手。根据《生态保护红线划定指南》，生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱的区域。达成生态安全，意味着要在国家或区域尺度上，生态系统结构合理、功能完善、格局稳定，并能够为人类生存和经济社会发展持续提供生态服务的状态。
生态保护红线制度并非简单的单方面生态保护，而是要统筹生态保护和经济发展。虽然红线内的人类活动强度大大降低，但也为合理的人类活动留下了一定空间。根据2019年发布的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，包括零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖等。
我国正在逐步健全和完善生态红线的划定工作。根据生态环境部今年8月的最新数据，目前初步确定的是生态保护红线制度涉及的范围会占到国土面积的25%。
目前相关的规章与政策性文件有：中办、国办印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》 （2017年）；环境保护部、国家发展改革委发布的《生态保护红线划定指南》 （2017年）；生态环境部、自然资源部发布的《生态保护红线勘界定标技术规程》 （2019年）；中办、国办发布的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》 （2019年）。生态保护红线制度仍需要制定专门的法律法规来保障落实。
因此，期待国家层面尽快出台《生态保护红线管理办法》等有关生态保护红线落实的法规，明确司法保障机制、行政问责机制等制度，发挥出生态红线保障和维护国家生态安全生命线的关键作用。
统筹推进生态修复
第二层空间格局以生态修复为政策主线。生态修复要统筹推进山水林田湖草沙冰一体化保护和修复。实践中，主要依照《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021－2035年）》科学规范开展重点生态工程建设。《规划》主要解决的是自然生态系统的质量和功能问题，将重要生态系统原则上限定为森林、草原、湿地河湖、荒漠、海洋这5类自然生态系统。
生态修复按照生态系统的功能和结构予以统筹性考虑，在世界与我国的科技力量探索与社区治理相结合的过程中，最终重建与恢复生态复杂巨系统。目前，在立法表征上往往体现在较低位阶的部门规章或技术性规范。例如，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室关于印发《红树林生态修复手册》 [2021]1809号，自然资源部办公厅关于印发《海洋生态修复技术指南（试行）》的通知[2021]1214号等。另外，我国司法实践中的生态修复赔偿之诉、与生态和生物多样性相关的公益诉讼也都在积极的实践探索当中。
健全迁地保护法律法规
第三种空间格局以抢救性繁育以及物种档案馆为目标。主要是发挥科研院所与繁育中心的科技能力。降低我国某些濒危物种濒危的速率和风险。像我国大熊猫繁育基地就起到了非常好的示范作用。我国大熊猫在IUCN的濒危名录上从极度濒危的红色下调一个层级。同时，应当全面建立我国自有的物种种子库和基因库。
目前，关于生物多样性保护中迁地保护的大的专门性的法律法规并不多，主要就是各监管部门针对本部门监管范围内的人工繁育重点名录、繁育重点基地、野生动物繁育技术规范等制定的规范性文件，具体且有针对性但低法律位阶的规定。比如，今年农业农村部发布的《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录（第三批）》， “关于认定制种大县和区域性良种繁育基地的通知”；2019年国家林业和草原局野生动植物保护与自然保护区管理司印发的《黑熊繁育利用技术规范》等。因涉及的专业技术性比较强，一般都是以专业监管为主，但若出现重大舆情，会由专业行政机关部门作出更多的指导性或补充性规定，如农办种今年的《国家林业和草原局关于妥善解决人工繁育鹦鹉有关问题的函》。
总之，包括生态保护红线、生态修复在内的聚焦生物多样性、生态系统保护的政策，关注点已经不只是原来的环境污染防治和自然资源保护了。传递出来了一个政策信号：国家在生态功能方面，在生态系统的结构和功能方面，将超出大气、水、土壤等环境因子和资源要素，而是综合化、网络化、系统化地着眼于“更高层次上的”生态功能的保护。
立法方面是在各个部门的积极探索之下逐步成型，各部门之间的立法配合与融合在将来会更加成熟。司法方面主要是通过环境公益诉讼的积极探索，以及生态损害赔偿等其他制度创新监督和制约着明显的破坏生态和生物多样性的行为。执法方面各个专门的监管机构在环境法律法规、行政法律法规以及刑法典等高效力等级的法律框架下开展执法工作。
（作者系上海交通大学凯原法学院副教授）
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