行政司法：构筑公平正义前沿防线

崔永东

□行政司法属于“准司法”，是指行政机关根据行政法规、依照法定程序所进行的化解纠纷、处理违法的活动。目前我国的行政司法主要包括行政复议、行政裁决、行政调解、行政仲裁、行政裁判、行政处罚等类型。

□行政司法在社会治理中具有重要的作用，筑牢公平正义的前沿防线，完善包括行政司法在内的社会司法的体制机制，将是今后社会解纷和社会治理领域的不二选择与大势所趋。

行政司法的字面含义是指行政机关依法进行的“司法”活动，但实际上这种司法活动并不是司法机关的司法活动，而是行政机关解决行政争议、特定民事纠纷和处理行政违法问题的活动。

行政司法的准司法性

在中国古代社会，实行行政权与司法权合一的体制，或谓行政兼领司法，或谓司法兼领行政，此种体制下的司法是一种行政化的司法。如果说当时的司法是一种“行政司法”，那么它与今天的行政司法并不相同。

古代的行政司法是指官府衙门从事的司法活动，这种司法不属于“准司法”，它属于国家司法，因为权力主体行使的是国家司法权，尽管该权力主体也是行政主体（官衙具有行政主体与司法主体的双重属性）。今

天的行政司法则是一种“准司法”，权力主体是行政机关，它行使的是行政权，而非国家司法权。简言之，今日的行政司法是“貌似”司法，实为“准司法”  （社会司法）；古代的行政司法是“貌似”行政，实为“真司法”  （国家司法）。

行政司法这一概念虽然未必科学，但其确实表达了行政机关的解纷职能。当然，这种职能与国家司法机关的解纷职能是有差异的，故用“准司法”这一概念加以表述更为妥当。从严格意义上讲，行政与司法是两种不同质的现象，在原理和机制上都存在着明显的差异；另一方面，从通过适用法律解决纠纷的功能和方式来看，具有解纷功能的行政裁判与司法（在审判的意义上）之间无疑又具有某种共性。

以这种共性为出发点，在承认差异的基础上，人们创造了一个新的概念，即把像“行政司法”这类现象贴上了“准司法”或者“准审判”的标签，意指行使一定司法职能的行政机关、仲裁机构等司法主体的行为原本不具有司法的性质，但由于其解纷功能和方式在某些方面类似于司法，具有司法的某些表征。

行政司法属于“准司法”，是指行政机关根据行政法规、依照法定程序所进行的化解纠纷、处理违法的活动。但其与国家司法机关的司法活动有别。一般认为，目前我国的行政司法主要包括行政复议、行政裁决、行政调解、行政仲裁、行政裁判、行政处罚等类型。

行政司法领域中疑似概念辨析

1.行政裁决与行政裁判。行政裁决是指行政机关依据法律授权，主持解决当事人之间发生的与行政管理事项相关的特定民事纠纷的活动。行政裁判是指国家行政机关依法以行政手段裁决行政争议的活动。它与行政裁决是有区别的，这种区别主要表现在针对的客体方面，行政裁决主要针对的是民事纠纷，行政裁判主要针对的是行政争议。

2.行政裁决与行政仲裁。行政仲裁是行政机关以第三者身份对当事人之间的争议依照法定仲裁程序加以解决的制度，也是具有准司法性质的行政活动。目前，我国行政仲裁只有一种，即劳动争议仲裁。

3.行政裁决与行政诉讼。行政诉讼是法院应公民、法人或者其他组织的请求，通过审查行政行为合法性的方式来解决具体行政争议的活动。它与行政裁决在性质上是不同的，行政诉讼是一种司法活动，而行政裁决是一种行政活动，或者说是一种准司法活动。

4.行政裁决与行政诉讼裁定、决定。行政诉讼裁定，是指人民法院在审理行政案件或执行案件的过程中就程序问题作出的判定。行政诉讼决定，是指人民法院为了保证行政诉讼的顺利进行，“依法对行政诉讼中的某些特殊事项所作的处理”。它们与行政裁决是不同的，行政裁决是一种行政活动（带有准司法性质），而行政诉讼裁定、决定则属于司法程序中的活动。

5.行政调解、人民调解、司法调解。它们之间的区别在于：第一，行政调解、人民调解都属于诉讼外调解，不具有司法性（但具有准司法性）；而司法调解属于诉讼调解，具有司法性。

第二，调解的主体不同，行政调解的主体是行政机关或者是法律法规授权的组织，司法调解的主体是人民法院，人民调解的主体主要是人民调解委员会或受聘受邀的公民。

第三，调解的效力不同，行政调解达成的协议不具有司法上的强制执行力，人民调解达成的协议如果得到人民法院的司法确认才具有强制执行力，司法调解达成的协议一经送达签收即生效，具有与判决书一样的法律效力。

6.行政调解与“官府调解”。我国古代的权力体系是将行政权与司法权合二为一的，行政兼领司法乃是惯例。因此，古代的官府调解既近似于今日的行政调解，也近似于今日的司法调解。

不过官府调解虽然近似于今日的行政调解，但在性质上还是有所不同，如前者具有强制性，而后者则没有强制性；另外前者的当事人不一定是自愿的，而后者则是自愿的。

行政司法的意义及发展趋势

作为社会司法的一个重要方面，行政司法在社会治理中具有重要的作用。在一种治理体系中，社会治理是基础性结构，国家治理是上层结构，社会治理对国家治理具有强有力的支撑作用。国家治理的重心在于国家司法（司法机关适用法律解决纠纷的活动）；社会治理的重心在于社会司法（社会组织、行政机关适用社会规则和国家法律来化解纠纷的活动）。

如果从广义上来理解法治战略，那么可以说它包括国家治理战略、社会治理战略两个方面。与此相应，司法战略也是“二元”的，包括国家司法战略、社会司法战略两个方面。因此，如果站在法治战略的高度来审视，行政司法具有战略意义，它不仅能够助推社会司法与社会治理战略的实施，而且能对国家治理战略发挥重要的支撑作用。

行政司法具有特别重要的意义。较长一段时间以来，受法律浪漫主义思潮影响，人们对国家司法机关的解纷功能和解纷效果存在不切实际的期待，人们以为法院可以解决好所有的社会纠纷，在威严的国家司法机关面前，所有的“非专业”的解纷主体都可以退场，从而导致公平正义的前沿防线（如人民调解、行业调解、商会调解以及包括行政调解在内的行政司法等等）集体失守，法院成了第一道防线也是唯一的防线，大量的案件如洪水般涌入法院，“案多人少”成了法院的“老大难”，法官难堪重负，办案质量直线下降，司法公信力遭受冲击，司法判决在社会舆情中出现了信任危机。

行政司法、社会司法在社会治理中的作用不言自明，如果能落实到位，不仅能化解大部分的社会纠纷，还能大大节约国家司法资源、降低国家司法成本，并有助于缓解法院“案多人少”的矛盾，使法官能够腾出手来集中精力办好重大、疑难、复杂案件，以提高司法的质量和效率，进而提升司法公信力。可以预见，筑牢公平正义的前沿防线，完善包括行政司法在内的社会司法的体制机制，将是今后社会解纷和社会治理领域的不二选择与大势所趋。

（作者系华东政法大学司法学研究院院长、教授、博导）

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