从突发公共事件观察应急法制建设

戚建刚

□  《突发事件应对法》在本次修订中，将加强突发事件应对管理能力建设作为

六大专题问题之一来考量，法学学者理应打破学科壁垒，从法律层面深入思

考如何加强国家应当管理能力建设。□立法者需要分析各类突发公共事件的性质和发展演化特征，有针对性规定应

急管理组织实施相应的应急管理行为，需要规定不同应急管理组织如何协调

一致采取行动，从而让各类管理行为带来协同效能。□通过优化法律制度来改善应急管理物资保障的确至关重要,对于立法者而言需

要全面总结近年来我国发生的突发公共事件中应急管理物资保障制度的经验

和教训，既要超前规划，又要落到实处。

以法治思维和法治方式来加强国家应急管理能力建设，是更好地将中国特色社会主义应急法治优势转化为国家治理效能的应有之义。然而，由于法学主流观点通常认为应急管理能力是管理学上的一个概念，用以描述或者解释公共管理主体完成特定活动的本领和技巧，因而尚未从法学，特别是应急法学层面对之加以深入阐发。

可随着此次我国《突发事件应对法》修订，将加强突发事件应对管理能力建设作为六大专题问题之一予以考量，法学学者理应打破学科壁垒，从法律层面深入思考如何加强国家应急管理能力建设。

依笔者之见，以近年来我国发生的诸如新疆伽师“6.4”级地震、四川西昌森林火灾、福建泉州酒店坍塌、山西襄汾农村饭店坍塌、浙江温岭槽罐车爆炸、山西太原冰雕馆火灾、重庆松藻煤矿井下起火、郑州“7·20”特大暴雨灾害，以及席卷全国和世界的新冠肺炎疫情等突发公共事件为观察对象，从法律制度角度来思考如何加强国家应急管理能力建设是比较科学的研究方法。当务之急是要重点考量如下三方面内容。

优化应急管理组织职能定位

以法制化方式来优化应急管理组织职能是加强国家应急管理能力建设的基础。从应急法制角度而言，应急管理组织是指依法履行应急管理职能，承担特定应急管理任务的机构。如《突发事件应对法》第11条规定的县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会等都属于应急管理组织。

所谓优化应急管理组织职能定位是指，立法者应当根据各类组织的功能来设计或者调整其法律角色，以便让它们在法制轨道内发挥最大优势。由于不同的组织在自然或者人为禀赋方面存在差异，由此它们预防或者应对突发公共事件的效能也截然不同。应急法制的设计者或者改革者应当对目前形形色色履行应急管理职能的组织所具有的各类禀赋予以系统和科学分析，依据它们所具有的功能来合理配置或者调整其职能。

比如，医疗机构作为预防和应对新冠肺炎等突发公共卫生事件的责任主体，理应将其所具有的“早发现、早治疗、早报告、早诊断、早隔离”功能发挥出来，可由于目前的传染病防治法等应急法律规范对其职能定位不合理，不规范，致使它们不仅难以发挥应有功能，反而成为传播突发公共卫生事件的风险源。

针对性地规范应急管理行为

以法律制度来规范应急管理行为是加强国家应急管理能力建设的关键。从应急法制角度而言，应急管理行为是依法负有应急管理职能的组织为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的危害后果所实施的各类措施。应急管理行为贯穿于突发公共事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援，以及事后恢复与重建全过程。

所谓规范应急管理行为意指，立法者或者改革者应当根据不同突发公共事件特征，以及突发公共事件不同发展阶段状况，要求应急管理组织采取相应的管理行为，从而取得相应治理效能。从实践来分析，因应急管理行为不规范致使丧失或者削弱应急管理能力情况时有发生。

2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害给国家和人民造成巨大损失，如果从应急管理行为角度来分析教训，则可以发现包括郑州市、荥阳市、巩义市、新密市、登封市、二七区、金水区政府及应急管理、水利、城市管理、交通运输、城乡建设、公安交管等部门，以及郑州地铁集团有限公司、州市工程质量监督站、北京城建设计发展集团股份有限公司等近百个应急管理组织都存在不同程度的乱作为、慢作为、不作为等问题。

一些应当履行决策行为的高层应急管理组织，比如，郑州市委和市政府对暴雨危害性认识严重不足，所采取的应急措施根本无法或者难以应对这次灾难。由于现阶段我国社会面临诸多风险和突发公共事件，有的突发公共事件甚至超出管理者的现有认知能力，有的突发公共事件演化发展也超过管理者的预期，那么立法者如何要求应急管理组织实施相应的管理行为，如何让应急管理行为与有效预防和应对突发公共事件的立法目标相匹配，无疑对立法者提出了挑战。

立法者需要分析各类突发公共事件的性质和发展演化特征，有针对性地规定应急管理组织实施相应的应急管理行为，需要规定不同应急管理组织如何协调一致采取行动，从而让各类管理行为产生协同效能；需要规定特定应急管理组织采取“组合式”应急管理行为，从而产生增强效能。

改善应急管理物资保障

以法律制度来改善应急管理物资保障是加强国家应急管理能力建设的前提。如果说能力体现为特定主体的“本领与技巧”，那么物资保障则是“本领与技巧”的载体，没有物资保障，“本领与技巧”也就丧失了基础。

鉴于物资保障的重要地位，《突发事件应对法》对其作出了相应规定，比如，该法第32条规定应急物资储备制度、第33条规定应急通信保障体系、第36条规定应急管理专门人才培养制度。从实践来分析，现行应急管理物资保障依然存在诸如被人为滥用和误用，物资保障落后于社会发展需要，物资保障分布不均衡等问题。

去年底西安市发生的一波较大规模本地疫情中，孕产妇流产等悲剧事件受到社会大量关注。发生此类悲剧固然存有多方原因，比如，没有落实首诊负责制和急危重症患者抢救制，但是当地政府和医疗机构在履行疫情防控和处置职责过程中的物资保障存在较大缺陷，也是一个不容忽视的重要因素——专业医护人员（医生和护士）以及消毒物品和防护用品短缺、感染性疾病科门诊医疗设施设备相对匮乏，致使出现“医疗挤兑”现象。

又如，造成死亡失踪398人，直接经济损失1200.6亿元的河南郑州“7·20”特大暴雨灾害也充分暴露出河南省和郑州市的许多应急管理职能部门应急物资缺乏等问题。

由于河南省市用于疏散和抢救受灾群众的冲锋舟、橡皮艇、浮艇泵、手抬机动泵、抛投器、漂浮担架、雨衣和救生衣、救生圈，以及漂浮绳、照明灯、强光手电等物资设备储备不足，国务院应急管理部不得不启动消防救援队伍跨区域增援预案，连夜调派河北、山西、江苏、安徽、江西、山东、湖北7省消防救援水上救援专业队伍1800名指战员、250艘舟艇、7套大功率排涝车、11套远程供水系统、1.85万余件（套）抗洪抢险救援装备紧急驰援河南防汛抢险救灾。

虽然消防救援队伍跨区域增援能够缓解河南省救灾压力，但启动该程序需要由国务院应急管理部来决定，相关的救援队伍和救援设施通过长距离运输才能到达灾害发生地，这无疑削弱其应有的应急能力。

由此可见，如何通过优化法律制度来改善应急管理物资保障的确至关重要。对于立法者而言需要全面总结近年来我国发生的突发公共事件中应急管理物资保障制度的经验和教训，既要超前规划，至少要确保地级市政府储备能够预防和应对较大规模突发公共事件所需要的应急物资，又要落到实处，确保每一个负有应急管理职能的单位物资保障分布均衡。

诸如社区居委会、企业和事业单位，都储备能够预防一般规模突发公共事件所需要的应急物资，对于应急物资的来源和更新，则要多运用市场化、公私合作等途径。为了防止一些组织误用和滥用应急物资，立法者还要设计或者完善专门针对应急物资的监督制度，比如，专项审计制度、专项督查制度等。

笔者认为应急法律制度从以上三个方面来加强应急管理能力建设，值得立法者在此次修改《突发事件应对法》过程中予以重点关注。因为这三方面内容是对近年来我国所发生的特大重大突发公共事件予以经验教训总结的结果。当然，从理论而言，加强应急管理能力建设的法律制度远不止这三个方面，还包括改进公民权利救济制度、健全应急管理问责制度、完善应急管理监督制度等。

（作者系中南财经政法大学法学院教授、博导，中国法学会软法研究会常务理事）

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