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曾洋
□ 《金融稳定法》应对的是国家金融体系中的不稳定因素，故立法对该不稳定因素进行类型化描述较为妥当，金融风险的界定是该类型化列举的重要组成部分，列举不足的可以作兜底规定。
□权责明确是立法的主要内容，授权性管理规范对特定主体的职责范围应予明确规定。《金融稳定法》可建立金融不稳定因素的监测和预警机制、金融风险化解与处置机制。
4月6日， 《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》 （下称“草案”）发布，标志着我国金融组织及其行为的规范性以及对金融安全的维护与保障，即将进入一个新的历史阶段。“草案”规定，该法旨在“健全金融风险防范、化解和处置机制”并“守住不发生系统性金融风险的底线”，显示该法具有维护我国金融稳定之基本法的法律地位。性质上， 《金融稳定法》属于授权性管理规则，通过立法授权特定主体履行法定职责维护我国金融稳定，藉此，在主体、客体及内容等方面建立、完善金融稳定法律关系的规范体系。
对金融不稳定因素做类型化描述
根据“草案”规定，依法承担维护国家金融稳定职责的主体包括“国家金融稳定发展统筹协调机制”“各省、自治区、直辖市人民政府”“存款保险基金管理机构和行业保障基金管理机构”“监察机关和审计机关”“金融机构的主要股东、实际控制人”，如此众多的法律授权主体，直观上的感觉是容易造成多头管理，似乎是试图建立一个国家协调机制下“各人自扫门前雪”的金融稳定管理格局。管理行为中的多头形态，容易形成观望、推诿甚至逃避职责的局面。
“草案”明确“压实各方（主体）责任”，那么首要问题就是要明确法律授权主体及其管理职能。作为维护我国金融稳定的基本法，该法所授权的职责主体应当是确定的，并可构建从中央到地方的纵向组织体系，明确其职责并与已有的各金融业监管机构做好区隔、协调及衔接，这有利于监测各地区、各行业与金融有关的主体及其行为动态，有利于及时研判各类金融不稳定因素，并将可能出现的风险消灭于萌芽。
经法律调整的金融稳定管理关系的客体是什么？“草案”对此并不明确，而是解读可见，“金融稳定”被视为等同于“金融风险防范、化解和处置”，从立法技术看，这样的表达易产生法律用语的内涵与外延的不匹配，不利于立法的确定性。 《金融稳定法》应对的是国家金融体系中的不稳定因素，故立法对该不稳定因素进行类型化描述较为妥当，金融风险的界定是该类型化列举的重要组成部分，列举不足的可以作兜底规定。金融系统的不稳定因素包含了产生金融风险的先导要素，此类不稳定因素在风险形成之前，发现得越早，越有利于防范和化解金融风险，越有利于减少损失、降低不良社会影响。
例如，2016年初互联网金融如火如荼之际，笔者发表短文“P2P应当缓行”，警示该类金融活动的风险，但直到2018年，6000多家P2P和几百家股权众筹平台才被清理，有媒体披露当时央行有关同志感慨，“互联网金融代价巨大，教训非常深刻”。事实上，此类互联网金融平台乱象早露端倪，可能影响金融稳定的因素至少有三：大量资金不正常聚集、汇聚的资金并未发现流向实体经营活动、资金聚散从流向及金额看存在借新还旧之嫌。这同时也说明，金融不稳定因素是可以归纳并做类型化描述的。
建立金融风险化解与处置机制
权责明确是立法的主要内容，授权性管理规范对特定主体的职责范围应予明确规定。 《金融稳定法》可建立如下工作机制：
其一是金融不稳定因素的监测和预警机制。该工作机制基础是对金融不稳定因素的信息采集，“草案”规定金融信息数据的基础来源，即“中国人民银行推动建设国家金融基础数据库，并依法向国家金融稳定发展统筹协调机制成员单位共享数据资料”，但与该法相关的亦应关注金融不稳定因素的特定信息采集，这需要首先研究确定金融不稳定因素的种类，并以行业和地区进行条块监测职能划分，对信息收集各司其责，适时汇聚至国家层面的“金融稳定发展统筹协调”机构，经过研判，对可能产生的金融风险进行等级划分并作预警。
其二是金融风险化解与处置机制。在上述金融不稳定因素采集研判的基础上，依据可能发生的金融风险等级，国家金融风险处置机构责成或会同相关金融行业监管机构或地方政府，进行必要的化解、处置风险工作。就“草案”规定看，有以下问题值得关注、探讨：
第一，金融风险的化解和处置应建立国家层面的预案，相关金融行业监管机构或地方政府职能部门只能是具体执行者而非决策者，对出现金融不稳定因素的金融机构的整治，也不能完全寄希望于该金融机构的主要股东及实际控制人，因为这些都属于利益相关者范畴。
例如前几年处理的P2P、非法集资与小额贷款，本就归地方政府的金融监管职能部门管理，面对可能的金融风险，地方利益、部门利益、大股东利益也许会被优先考虑，立法可通过具体职能划分消除这一隐患。立法应建立更为明确的权责清晰、分工有序的金融稳定工作架构。
第二，金融风险的化解和处置预案，基本要求就是充实政策工具和制度储备的工具箱，并厘定其使用规程。“草案”规定的工具箱较为丰富，既有过去几年处置公司金融问题的经验总结，包括禁止虚假出资、循环注资、抽逃资本、违规占用金融机构资金等以及对主要股东和实际控制人的特定要求；也有出于阻断风险外溢之目的而对单个公司采取的措施，比如庭外重组制度、法庭内破产制度、重整制度、预重整制度、清算制度等；还有参考借鉴的国际通行做法，例如整体转移资产负债、设立过桥银行和特殊目的载体等处置工具。众多的政策工具如何与相关部门法，诸如公司法、银行法、证券法、保险法、破产法及诉讼法等有效衔接，可进一步研究斟酌。
第三，“草案”规定，“国家建立金融稳定保障基金”，且“中国人民银行再贷款等公共资金可用于为金融稳定保障基金提供流动性支持”，可谓工具箱的压箱底工具，其重要性不言而喻。考察西方国家经济金融发展的历史，经济繁荣与货币超发相生相伴，引导构建必要的资金池并进行资金导流、处理好资金与资本、实体资本与虚拟资本的关系，防范过高的杠杆、前置风险阻断以防单体风险外溢，都应当成为维护国家金融稳定的日常工作。
然而，整体而言，金融风险的触发点往往存在于特定的市场，诸如基础证券及衍生证券市场、外汇市场、大宗商品市场以及以“创新”之名出现的新型金融产品、平台及市场等，这可能是维护金融稳定应予优先关注研究的领域。还应密切关注的是，在复杂的国际政治经济环境下，某种国际化程度高的主权货币大幅度流动及其表现为利率和汇率的使用价格变动，往往会成为他国金融风险的引发者或推动者，扎牢篱笆、未雨绸缪，金融稳定立法对此不可不察。
当然，立法是一门严谨的科学，同时也可以有艺术性的表达，适度的语言留白，可以在特定情形下以多元解释的方式获得主动权，至少，法理依据应先予解决。
（作者系南京大学法学院教授、博导，中国证券法学研究会常务理事）
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