智慧公共卫生应急法制之学理诠释

戚建刚  王兆鑫

□智慧公共卫生应急管理模式是我国疫情防控取得成功的重要经验，然而在我国尚处于起步阶段，存在智慧治理整体效能不佳、发展空间有限，信息化基础设施不完善等问题。

□法治要素是确保新时代智慧公共卫生应急管理健康发展的关键动力和重要资源，需要运用法治思维和法治方式来建构智慧公共卫生应急管理模式，实现公共卫生应急管理的智能化、民主化与法治化有机结合。

□智慧公共卫生应急法制不是对突发公共卫生事件应急管理过程的某一阶段予以调整，而是涵盖预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援，以及恢复与重建等全过程阶段。

新时代是以大数据、云计算和人工智能等数字技术领跑的时代。面对新型冠状病毒肺炎疫情，习近平总书记强调要运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。无独有偶，《大数据时代》一书也指出，大数据开启了一次重大时代转型，以一种前所未有方式变革了公共卫生。

智慧公共卫生应急管理模式起步

可以这样认为，政府为主导的公共管理主体应用大数据、人工智能等科技手段来管理突发公共卫生事件，消弭公共卫生风险已经催生了一种新的公共管理模式，即智慧公共卫生应急管理模式。它是指政府为主导的公共管理主体依托智慧应急服务系统，深度运用大数据、云计算和人工智能等数字技术手段来应对突发公共卫生事件的智能化公共卫生管理形态。

智慧公共卫生应急管理模式的兴起标志着我国应急管理进入新发展阶段，也是我国疫情防控取得成功的重要经验。然而，应当看到，智慧公共卫生应急管理模式在我国尚处于起步阶段，存在智慧治理整体效能不佳、发展空间有限，信息化基础设施不完善等问题。

法治要素是确保新时代智慧公共卫生应急管理健康发展的关键动力和重要资源，需要运用法治思维和法治方式来建构智慧公共卫生应急管理模式，实现公共卫生应急管理智能化、民主化与法治化的有机结合。新时代智慧公共卫生应急法制是调整智慧公共卫生应急管理模式运行过程中所产生的各类社会关系、为各方主体设定新的权利义务以实现智能化地控制和消除突发公共卫生事件为目的法律体系。新时代智慧公共卫生应急法制扩展了传统行政应急法制疆域，是法律制度主动回应社会发展需求的体现。

技术与行政应急法制变革"共生"

作为一种新型应急法律制度，智慧公共卫生应急法制虽然处于不断发展演变过程之中，但已经呈现出不同于传统意义上行政应急法制的显著特征或发展趋势。它以双重风险框架下所形成的社会关系为主要调整对象。技术虽然是价值中立的工具，但政府在运用数字技术手段应对突发公共卫生事件的过程中难免会滋生相应次生和衍生风险。

新时代智慧公共卫生应急法制不仅调整政府为主导公共管理主体在运用人工智能等技术手段应对突发公共卫生风险过程中所形成的社会关系，而且还要调整政府为主导的公共管理主体治理技术风险本身所形成的社会关系。它实现了行政应急主体智能化。人工智能技术能动性渗透带来了行政应急主体智能化，增强了行政应急主体之间的智能协同和合作互补，畅通了行政应急信息的沟通渠道，打破了传统行政应急主体之间的“信息孤岛”，加强了行政应急信息互助共享，还激发了其他社会主体参与公共卫生应急过程，从而形成了以政府为主导的智慧公共卫生多元共治局面。它与技术之间呈现双向促进动态发展状态。

新时代智慧公共卫生应急法制实质反映了技术进步与行政应急法制变革之间“共生”或双向促进关系。一方面，大数据、人工智能等数字技术手段的进步与不断更新，会极大地提高政府为主导的多元公共管理主体应对突发公共卫生事件的现代化、智能化水平，由此驱动公共卫生应急法制不断作出改进。另一方面，面对新型突发公共卫生事件，以数字手段和技术工具作为重要“助推器”的公共卫生应急法制又面临着积极回应社会发展的现实需求，这反过来又促进数字技术手段的更新和升级。它将全方位更新行政应急法律制度的知识构成。

涵盖突发公共卫生事件管理全阶段

新时代智慧公共卫生应急法制是以行政应急法学理论知识为主体，涉及公共卫生学、管理学、社会学等学科知识，还触及信息技术、计算机科学等理工类学科知识，从而更新了传统行政应急法律制度的知识体系，形成了更为全面和综合性强的法律制度。以政府数据开放制度为例，政府数据开放是政府信息公开的“升级版本”，是智慧公共卫生应急法制的新型支点。它依托应急信息平台和大数据监测与分析系统为公众提供了普惠性、可视性的数据信息公共卫生服务，集成了多学科知识，不仅提高了政府公共卫生治理透明度，而且有利保障公民知情权。它调整突发公共卫生应急管理的全生命周期。

智慧公共卫生应急法制不是对突发公共卫生事件应急管理过程的某一阶段予以调整，而是涵盖预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援，以及恢复与重建等全过程阶段。基于突发公共卫生事件不同阶段的应急管理任务存在差异，以及数字技术手段具有社会属性考量，不同阶段的智慧公共卫生应急法制具有不同特点，支配法律制度的价值目标并不完全一致。比如，应急处置与救援阶段突出行政效率价值，而恢复与重建阶段则强调保障人权价值。

较传统制度具有较为明显的优势

与传统公共卫生应急法制相比，智慧公共卫生应急法制具有较为明显制度优势。从微观层面分析，得益于大数据、云计算和人工智能等的“技术赋能”，新时代智慧公共卫生应急法制能够显著增强公共管理主体事前预防、事中应急处置和事后重建能力，保障公共管理主体精准预测和分析突发公共卫生事件发生、发展和演变轨迹，确保公共管理主体以智能化方式控制和消灭突发公共卫生事件。

从中观层面分析，新时代智慧公共卫生应急法制有助于从整体上提升政府行政应急管理能力，为建设智慧城市提供样本和典范。随着人工智能技术兴起和大数据广泛利用，基于信息共享的“服务型政府”逐步向数字化转型，“数字政府”“数字治理”已然成为政府管理现实。新时代智慧公共卫生应急法制的健康发展无疑有利于在应急管理领域对传统基础设施进行智能化和数字化改造，在应对突发公共卫生事件中构建协同高效的政府数字化履职能力体系，增强政府公共卫生治理的智能决策、协同治理、整合应急资源能力，从而在整体上提升政府行政应急管理能力，促进智慧型政府建设，为智慧城市建设提供样本。

从宏观层面考量，新时代智慧公共卫生应急法制有利于推进国家应急管理体系和能力现代化，为建构人类卫生健康共同体提供中国方案，贡献中国智慧。应急管理体系和能力现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。新时代智慧公共卫生应急法制本身属于应急管理体系有机组成部分，同时，它也为应急管理能力现代化提供法制保障。我国“数字抗疫”所取得显著成绩和成功经验已经为世界上其他国家或地区防疫工作提供了示范样本。新时代智慧公共卫生应急法制建设有助于形成全国抗疫合力，体现尊重生命健康全球共同价值和强大凝聚力，为建构人类卫生健康共同体贡献中国方案。

（作者简介：戚建刚系中南财经政法大学教授、博导，应急法研究所所长；王兆鑫系中南财经政法大学应急法研究所研究员）

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