公共安全治理模式应向事前预防转型

刘军

□安全风险的不断累积极易引起质变并转化为实害，一旦发生危险，造成的社会损害具有高度扩散性，损害结果和损害范围极易扩大。为此，应当转换治理理念和治理方式，推动公共安全治理转型为事前预防模式。

□公共安全事前预防治理模式，抓住了公共安全治理的精神实质，针对我国实际进行风险要素分析、结构整合和“脆弱性”补强，为公共安全风险预防提出中国解决方案，贡献中国治理智慧，具有重要的实践价值。

□构建预防性公共安全治理体系，需要建立安全隐患排查和风险分级管控体系；构建分段阻击的立体式事前预防体系、多元主体参与的事前预防机制、多层次的预防性法律制度体系；完善公共安全治理平台和应急管理指挥系统建设。

党的二十大报告专章对国家安全和社会稳定进行论述和部署，强调“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”，在公共安全治理过程中坚持“安全第一、预防为主”，不断“提高公共安全治理水平”“完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。

理论背景与实践要求

现代性自带风险基因，安全风险与工业化、现代化和城市化进程相伴始终，深度嵌套而无法祛除，各种现实的和潜在的安全风险不断涌现和累积，公共安全问题日益突出。人们在享受科技进步和社会发展所带来的经济繁荣和巨大利益的同时，也不得不直面各种各种安全风险，被迫生活在风险发生高度不确定、控制环境高度复杂、控制难度不断加大的“高风险社会”。

安全风险的不断累积很容易引起质变并转化为实害，一旦发生危险，造成的社会损害具有高度扩散性，损害结果和损害范围极易扩大。如果能够“关口前移”，在风险积累阶段就介入治理，则控制环境相对优越，控制条件相对较好，而且越早介入则能够采取的措施越多、预留空间越大、将损害控制在最低程度甚至不发生损害的可能性越高。为此，应当转换治理理念和治理方式，推动公共安全治理转型为事前预防模式。

理论源起与治理特征

二十大报告首次提出“推动公共安全治理模式向事前预防转型”，是公共安全治理模式的重大转向和伟大实践，是“预防性法律制度”理论在公共安全治理中的具体化。

预防性法律制度理论直面我国当下的公共安全治理问题，是具有中国特色的、主动防御型公共安全治理模式，极具针对性和现实性，是保障国家长治久安、提升社会治理水平和增进人民幸福感的重大理论和实践问题。公共安全事前预防治理模式，抓住了公共安全治理的精神实质，针对中国实际进行风险要素分析、结构整合和“脆弱性”补强，为公共安全风险预防提出中国解决方案，贡献中国治理智慧，具有非常重要的实践价值。

公共安全事前预防治理模式，是一种全新的治理模式，具有如下鲜明特征：一是，事前预防治理是源头治理。通过对危害公共安全和影响社会利益的重大风险采取源头治理，事先主动采取预防性、防范性、干预性措施，采取釜底抽薪的方式，防止安全隐患不断累积，将各种安全隐患消除在萌芽状态。二是，事前治理是对系统治理的补强和完善。公共安全事前预防治理旨在通过防范、遏制、阻断、复归、隔离不法等各种干预和介入手段防止安全隐患的发生与扩大，是在安全隐患分级预防框架之外采取的超前干预措施，是更进一步的“关口前移”和“零级预防”。三是，事前预防是日常防范治理。通过完善风险排查体制机制，构建预防性法律制度，加强预测、监测与预警，确保早发现、早报告、早预警、早干预，寓风险预防于日常安全管理之中。四是，事前治理是依法治理。需要制定相关制度对所采取的预防性措施予以规制，确保不能因为“关口前移”而侵犯公民基本权利或者影响社会与经济发展，确保不会因为主动防御而影响社会创新与活力，确保不会因为强调积极预防而逾越法治的边界。

公共安全事前预防治理模式是渊源于我国优秀传统文化的社会治理实践和制度体系，是以人民为中心的共建共治共享的基层社会治理经验，是具有中国特色的、彰显社会主义制度优势的社会治理模式，具有强大生命力和自适应性。

具体方案与体系构建

公共安全事前预防治理抓住了公共安全治理的精神实质，针对我国实际进行风险要素分析、结构整合和“脆弱性”补强，通过构建预防性公共安全治理体系的方式，突出社会矛盾纠纷化解，重塑人与人交往的行为模式，坚定公众对于社会的信任与忠诚，不断完善公共安全治理体系、全面提升公共安全治理能力。

第一，建立安全隐患排查和风险分级管控体系。定期进行安全隐患排查和风险评估，做好重点部门、重点行业、重点领域和重大安全风险的监测预警，引入竞争机制做好安全分级管控和风险分级治理。建立社会矛盾风险排查和多元纠纷化解机制，完善监督机制和问责机制，构建和完善相应的法律制度。按照“分级预防”模式制定应急预案，加强日常演练和备战，将主动式预防与日常安全管理有机地结合在一起。在不同阶段有针对性地应对公共安全威胁，力争不发生安全威胁，如果不可避免则控制在最小范围。

第二，构建分段阻击的立体式事前预防体系。公共安全事前预防治理坚持“安全第一、预防为主”，是由事后惩治向事前预防的制度化转型，是公共安全治理领域构建“预防性法律制度”的实践化和具体化。“前段预防”完善多元纠纷调解机制，完善监督机制和问责机制，严防危险的发生和累积；“中段预防”综合运用各种刑事政策，力图让行为人在危害较低的阶段停止下来；“末段预防”强调刑罚的教育、矫正和康复作用，加大从业禁止的力度，防止再次侵害社会。这些都是事前预防治理模式的有机组成部分。

第三，构建多元主体参与的事前预防机制。需要坚持“安全第一、预防为主”，注重发挥专业人员和专业队伍对于公共安全风险的综合预防作用，构建多元主体参与的公共安全事前预防治理机制，共建、共治、共享安全、稳定、和谐的社会发展环境。

第四，构建多层次的预防性法律制度体系。运用系统科学理论与方法，对于公共安全预防性法律制度体系的要素、结构、功能、环境等进行综合评判，不断完善公共安全风险预防的体制机制。构建多层次预防性法律制度，包括刑法、行政法、民法、社会法及配套制度等在内的预防性法律制度；构建防范、控制、服务、建设相互融通的立体化防控法律制度体系；完善人民调解、行政调解、司法调解衔接联动工作机制和“一站式”调解工作平台，联动化解重大疑难复杂矛盾纠纷，不断提高公共安全治理的制度化和法治化水平。

第五，完善公共安全治理平台和应急管理指挥系统建设。在大数据、地理信息和人工智能等技术支持下，构建“情报→预测→决策”智能化公共安全治理平台和人工智能辅助决策的应急指挥系统，实现精准治理、动态治理和功能性治理。随着神经网络日渐成熟，深度学习算法已经能够在数据情报的支持下，精准地进行视觉检测、行为预测、危险预警和情景预防。已经建立应急指挥系统，人工智能辅助决策能够极大地提高在犯罪侦查、治安防控、应急处置等方面决策效率和反应速度。

公共安全事前预防治理模式的优势在于精准防控和主动干预，是一种主动防御型的公共安全治理模式。为此应当建立大安全大应急框架，做好充分的事前应急准备，不仅是源头严防、过程严管、风险严控，而且是效益最大化的“分级预防模式”，以便在不同阶段更有针对性地采取应对措施。

(作者系上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，上海政法学院刑事司法学院教授、博导)

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