房屋征收补偿协议主体资格瑕疵问题研究

□王全泽

征收补偿案件作为行政诉讼中矛盾集中、衍生争议量大的一类案件，尤需法院努力推进行政争议的实质性化解。其中行政协议案件中，选定签订协议主体、审查协议签订主体资格等均是实践中的法律适用难点，衍生诉讼和矛盾数量多，不仅给当事人造成了讼累，也浪费了行政和司法资源。

协议主体资格瑕疵的类型

从争议实质性化解的视角出发，本文所探究的协议主体资格瑕疵并非仅指狭义上的，具有轻微程序或者实体瑕疵而导致的协议主体资格合法性受损，也包括引发协议主体资格争议的各种要素。协议主体资格瑕疵问题复杂且多样，本文列举了三类实践中常见的争议类型：

类型一、签约人为房屋权利人之一，其他权利人对其签约主体资格产生争议。

【案例一】

原告郭某、胡某、孔某诉称，涉案房屋为承租公房，承租人郭某某死亡后，该房屋所在地块被纳入征收范围。该户在册人口包括原告及第三人。在征收中，房屋征收实施单位曾组织该户推举签约代表，但未达成一致意见，在册户籍人口中除三原告外，其余人员均同意第三人郭某某作为签约代表。后第三人郭某某代表该户与被告房屋征收部门就上述房屋征收事宜签订了房屋征收补偿协议。原告认为，第三人郭某某在未征得三原告同意的情况下，代表该户与被告房屋征收部门签订了征收补偿协议，侵犯了三原告的合法权益，故诉至法院，要求判决被告房屋征收部门与第三人郭某某之间所签订的征收补偿协议无效。

类型二、签约人为被征收人委托代理人，被征收人因代理权限对其签约主体资格产生争议。

【案例二】

原告薛某某诉称，系争被征收房屋承租人陈某（本案第三人）系原告前夫。2013年8月，系争房屋纳入征收范围。2013年9月，陈某与被告区房管局签订了房屋征收补偿协议。原告在与陈某离婚时曾约定系争房屋利益一人一半，且原告在本市他处没有房屋，系争协议没有安置原告。因此请求法院判决确认系争协议无效。

类型三、其他事实变动导致行政协议相关人员对签约人主体资格产生争议。

【案例三】

原告徐某某诉称，系争房屋原承租人系王某某，其于2013年2月去世。原告系王某某之妻。系争房屋处原在册户籍仅为王某某一人。经过核实，其妻子也即原告徐某某和其女儿案外人王某某户籍所在地为山东省。2014年9月，系争房屋纳入征收范围后，被告并未与原告就有关系争房屋征收补偿相关事宜签订征收补偿协议。而系被征收房屋的物业管理公司以要将房屋收回为由，并与被告签订了系争协议。原告认为，原告未与被告签订过系争协议，亦未委托某物业有限公司签订系争协议，被告不应当将系争房屋的征收补偿利益给予第三人某物业有限公司，被告应当将系争协议约定的补偿款项支付给原告。因此，请求法院判决被告履行系争协议，支付原告征收补偿费用。

协议主体资格纠纷之成因

（一）规范语境下行政协议主体概念分离

在当下的行政征收过程中，存在多个行政相对人意义上的主体概念。如在《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）中，第二十五条规定了“被征收人”为房屋征收部门与之订立征收补偿协议的主体。显然，这一概念的范围过于宽泛且不够明晰，在实际中定会操作不便，于是各地通过地方政府规章等形式，以实施细则的方式对《征补条例》中的规定进行细化。2011年10月，上海市颁布《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》。其中第二十三条第一款与第三款分别将被征收人的概念以私有房屋和公有房屋进行分类和细化，确定了“所有人”和“承租人”两个概念，借用了民事法律关系确定的权利人进而确定征收补偿协议的主体。但当被征收人人数不唯一时，对于私有房屋而言会出现“实际使用人”这一主体，公有房屋会出现“共同居住人”的概念。在被征收人的语义下，实际使用人与被征收人的概念并不完全吻合，是否具有征收补偿协议的签订主体资格需要视情况而定。而公有房屋具有社会福利性质，所有权属于国家所有，承租人及居住人均只享有居住权。在实际情况中，由于承租人这一身份不具备继承属性，因此在承租人过世后，其共同居住人包括继承人中无法自然产生新的承租人，致使户内人员关系复杂。

（二）诉讼程序中的主体错位

当行政协议主体资格争议的案件进入到诉讼程序时，面临着签约主体与原告主体资格的对接，但二者的内涵和外延并不完全一致，以利害关系标准确定的行政诉讼原告主体资格范畴无法有效涵盖和解释行政协议主体资格，不少原告及行政协议第三人无法将行政协议主体资格争议在行政诉讼中有效解决，如在公有房屋的征收中，被征收人中签约人与非签约人所享有的诉权是不同的，因而实践中常常存在法院以行政协议第三人不具备原告主体资格为由否定其诉权的处理方式，导致行政事权与诉权出现割裂。

在行政协议的履行方面，协议的签订人并不当然为义务履行人。如当签约人并非房屋实际居住人时，签约人就并非腾空房屋搬迁义务的实际承担人。因此，征收过程中往往采取按户进行补偿的方式，一户对外为一个完整的权利义务主体。

协议主体适格的基本要素

从行政机关的角度出发，作为行政协议的发起方，主体瑕疵问题的权力本质是行政职权问题，即行政机关是否在法定的权力范围内去签定行政协议。一方面，签约主体是否是法定主体。《征补条例》中规定行政协议签定主体一方为“房屋征收部门”。实践中，只要签约的行政机关经过相关法律、法规、规章等确定了行政征收的行政职权，即满足主体适格。另外，经过合法行政委托程序的组织亦是适格主体。需要注意的是，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定：因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。从该规定中也可以看出，司法审查对于行政机关一方的行政协议主体并未完全与行政主体等同，受委托的组织并非一定为行政主体。

从相对人角度而言，主体瑕疵的问题则相对复杂。征收补偿协议中，相对人一方需要履行的义务为按期限交出房屋配合征收，这意味着签约的相对人对被征收房屋至少享有使用权（公房征收），或者享有所有权（私房征收），但这只是签约主体适格的外在要件，由于征收这一行为并不需要征得相对人同意，不需要相对人实际对该房屋进行权利上的支配处分，征收补偿协议解决的也只是补偿利益的问题，所以签约主体只要可代表被征收户的整体利益即可满足主体适格，即享有该被征收户或者说全部被征收人的代理权。

协议主体资格争议解决程序优化的路径探索

从规范化角度出发，房屋征收部门指定行政协议主体的程序和依据尚未实现程序化和规范化。房屋征收部门应制定相应的行政协议主体选定办法，与房屋征收补偿方案一并发布，其中应包括以下几个方面：

（一）确认指定行政协议签约人的节点。征收部门应设置合理日期供被征收人协商选出签约主体，确因客观原因无法选出的可适当延长。并同时告知其无法选出签约人将由征收部门进行指定，一经指定既不可再对被指定人的签约资格产生质疑。

（二）时限届满后召开听证会听取未选出理由并指定签约人。通过听证会使被征收人矛盾充分表达，听取推选情况并形成笔录，征收部门当场指定签约人，全体被征收人签署协议签约主体确认书，该过程可请公证机关进行公证。

（三）提前制定并公开指定签约人的标准

征收部门应在法定范围内，通过判断出资份额、是否经过分家析产、实际居住情况、内部推举情况等综合因素，选出与被征收房屋联系最为密切的被征收人。

从实质正义的角度出发，房屋征收补偿协议的最终目的是通过征收等实现公共利益，因此在行政协议的签约过程中，行政机关应充分发挥行政权力的能动性，防止行政程序的无谓延宕，充分保障被征收人的知情权、参与权，实现程序正当。（作者系上海市第二中级人民法院  行政审判庭法官助理）

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