首页
黄京平
□专门矫治教育作为强制性、封闭式的矫治方法，对分级干预体系的总体功效具有无可替代的影响。但是，再好的实体制度，没有正当程序、没有司法决定程序为保障，也难以发挥理想的防治效果。
□建议在刑诉法“特别程序”编专章规定“未成年人的专门矫治教育程序”。主要的条款，可以参照“依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序”和“未成年人刑事案件诉讼程序”的规定设计。
□只有依据预防法的实质精神，将实施犯罪、但“没有受到刑事处罚”的未成年人纳入专门矫治教育的适用范围，才能使预防重新犯罪的制度作用最优化。
当前，未成年人犯罪呈现总体上升、危害趋重的复杂局面。未成年人犯罪治理面对的紧迫形势，客观地引发了改善专门矫治教育质效的时代要求。专门矫治教育的司法化，无疑是完善预防惩治未成年人犯罪制度的关键改革措施。
专门矫治教育的制度实效须以司法化为保障
我国防治未成年人犯罪制度，主要由预防未成年人犯罪法（简称“预防法”）、刑法和刑事诉讼法（简称“刑诉法”）等法律法规共同构成，具体由不同法律法规中的预防规范与惩治规范合理衔接构建。仅有预防规范，实践中极度依赖预防，忽视与惩治规范协调实施，或者仅有惩治规范，过度迷信惩治、偏重惩治手段的运用，都无法实现最佳的犯罪防治效果。能够将预防与惩治规范合理衔接，使预防和惩治功能体系性融合的制度，就是预防法为主、刑法辅助规定的专门矫治教育。换言之，在对严重不良行为的分级干预体系中，专门矫治教育，既是预防重新犯罪的措施，也是对触犯刑律行为的惩治手段，更是将预防功能和惩治功能融于一体的最严厉矫治方法。而且，作为强制性、封闭式的矫治方法，对分级干预体系的总体功效具有无可替代的影响。但是，再好的实体制度，没有正当程序、没有司法决定程序为保障，也难以发挥理想的防治效果。这已经被事实确证。
实质意义上，新预防法规定的专门矫治教育，是对旧预防法规定的收容教养的制度延续，除执行场所的设置和管理主体改变之外，行政决定程序的性质没有根本改变。这也就使得收容教养“因具体程序、执行机构及场所、干预措施等不明确，实践中基本被虚置”的现象，或直接、或间接、或转换形式地在专门矫治教育的实施过程中出现。2018年至2022年，检察机关受理审查起诉未成年人犯罪32.7万人，年均上升7.7%。受理审查起诉不满16周岁的未成年人犯罪从2018年的4600余人上升至2022年的8700余人，年均上升16.7%。2018年至2022年，受理审查起诉不满16周岁的未成年犯罪嫌疑人数，分别占受理审查起诉未成年犯罪嫌疑人总数的8.05%、8.88%、9.57%、11.04%、11.1%。2024年第一季度，人民法院判处未成年人罪犯1.2万人，同比增长77.67%，比判处全部罪犯同比增长14.00%高出63.67个百分点；占罪犯总数的3.12%，同比上升1.12个百分点；重刑率8.50%，比全部犯罪的重刑率7.71%高出0.79个百分点。未成年人犯罪现象及其变动的原因极其复杂，但不争的事实是：长达十余年的时间，分级干预的最严厉矫治措施作用相对微弱，甚至作用实际停滞，与2018年以来未成年人犯罪数量激增、危害趋重之间，存在显著的条件因果关系。改变这种状况，提高专门矫治教育预防重新犯罪的作用实效，最为关键的就是将行政决定程序改为司法决定程序。
专门矫治教育司法化的制度调整方案
专门矫治教育的司法化，主要可以通过在刑诉法中增设特别程序，并对预防法第45条作相应修改的方式实现。
建议在刑诉法“特别程序”编专章规定“未成年人的专门矫治教育程序”。主要的条款，可以参照“依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序”和“未成年人刑事案件诉讼程序”的规定设计。首先，应细化专门矫治教育的适用目的、适用对象、适用方式和期限。目的应是预防重新犯罪；对象是实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人；根据情况分别采用剥夺自由、限制自由、行动约束等管束方式，并设置相应期限。
其次，应对专门矫治教育的决定程序和临时管束措施作出明确规定。1.对未成年人进行专门矫治教育的，由人民法院决定。公安机关发现未成年人符合专门矫治教育条件的，应当写出专门矫治教育意见书，移送人民检察院。对于公安机关移送的符合专门矫治教育条件的，人民检察院应当向人民法院提出专门矫治教育的申请。2.人民检察院认为必要的，对附条件不起诉、情节轻微不起诉的未成年人，可以决定进行专门矫治教育。3.在人民法院决定专门矫治教育前，公安机关可以对被申请人采取临时管束措施。其他主要条款，应当包括专门矫治教育案件的审理，专门矫治教育决定的作出及复议，定期评估与专门矫治教育的解除，检察机关对专门矫治教育程序的监督，以及专门矫治教育案件的办案方针、原则及总体要求，法律援助，社会调查，附条件不移送审理的适用范围，附条件不移送审理的考察和后果，不公开审理及其例外，专门矫治教育记录封存等。
对预防法第45条的修改主要包括：1.将该条第1款修改为：“未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经人民法院决定，可以决定对其进行专门矫治教育，预防其重新犯罪。”2.删除该条原第2款、第3款的规定。3.增加规定：“对行为构成犯罪、但依法决定不起诉的未成年人，在必要的时候，人民检察院可以决定进行专门矫治教育。”作为该条新的第2款规定。4.增加规定：“司法行政部门负责设置专门矫治教育的专门场所，并负责未成年人的矫治工作；教育行政部门承担未成年人的教育工作。专门矫治教育的场所或设施，对专门矫治教育的对象，根据情况施行全封闭、半开放式或开放式的管理。”作为该条新的第3款规定。
专门矫治教育司法化的主要理由
作为剥夺自由或限制自由的保安处分，专门矫治教育只有决定程序司法化，才符合宪法和宪法性法律的规定及其精神。目前，我国部分地区专门矫治教育实施明显滞后，甚至停滞，部分地区采用突破法律规定的做法适用专门矫治教育，都是行政决定程序引发的后果。只有通过刑诉法和预防法中的细化规定、具体规定，才能改正现行法律对专门矫治教育仅做极端原则规定的错误，符合人权保障原则，符合依法治国要求。明确预防重新犯罪的目的，将单一的剥夺自由方式调整为剥夺自由、限制自由、行动约束等分级管束方式，有助于合理扩张专门矫治教育的适用范围，使预防重新犯罪的制度覆盖最大化，改变因适用范围过窄而明显影响预防重新犯罪实效的状况，切实提升专门矫治教育的质效。
矫治工作由司法行政部门负责、矫治场所设置在国民教育体系中的工作机构与工作场所的严重错位，以及教育机构监禁场所化的制度安排，是影响专门矫治教育依法推进的主要障碍。改变这种状况，回归矫治场所和矫治工作由司法行政部门一体负责制，实现矫治机构国民教育化，才能理顺专门矫治教育中矫治工作主体与教育工作主体的责任关系，为专门矫治教育功能的正常发挥提供基本条件。简单说，应该让矫治机构（场所）办好学校，而不是让学校办好矫治机构（场所）。
预防、制止和侦查违法犯罪活动，是公安机关的首要职责。取消专门教育指导委员会启动、教育行政部门主导专门矫治教育行政决定程序的职责，由公安机关负责启动专门矫治教育的司法决定程序，既与公安机关的主责相符，也能够使最严厉矫治措施的不同责任主体的职责界限明晰，便于各司其责的同时协力提升专门矫治教育的实效。
专门矫治教育与不起诉制度的衔接
专门矫治教育预防重新犯罪功能的正常发挥，对遏制未成年人犯罪上升趋势具有决定性影响，须以适用范围合理、适用对象精准为基础。实践中，专门矫治教育适用范围过窄、适用对象过少，是未成年人重新犯罪率实质性提高的主要原因之一。表面上，造成专门矫治教育适用不足的主要原因，是认为适用对象仅限于“实施刑法规定的行为、因不满16周岁不予刑事处罚的未成年人”，绝对不包括“行为构成犯罪、但依法决定不起诉的未成年人”。实质上，是认为预防法第45条第1款规定的“因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚”，与刑法第17条第5款规定的“因不满16周岁不予刑事处罚”，属于完全相同的制度规定。更深层次而言，偏离立法原意理解“不予刑事处罚”的意思，基本将其与“不负刑事责任”的意思等同。值得注意的是，这种有相当影响力的观点，并没有被实务操作部门完全接受。有的省级规范文件就明确规定，“依法决定相对不起诉、附条件不起诉的未成年人”，属于专门矫治教育的适用对象。
其实，专门矫治教育采用剥夺自由、限制自由、行动约束等分级管束方式，专门矫治教育设施实施全封闭、半开放式或开放式等分级管理措施的制度调整，符合预防法第45条规定的实质精神。换言之，将“行为构成犯罪、但依法决定不起诉的未成年人”纳入专门矫治教育的适用范围，符合预防法第45条的规定，是专门矫治教育司法化的制度组成部分。由于“不予刑事处罚”的立法原意为“没有受到刑事处罚”，所以，“未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚”，包括未成年人触犯刑律，但根据法律规定、司法规范和刑事政策从宽处理“没有受刑事处罚”的情形。行为构成犯罪、但依法被不起诉处理的未成年人，当然属于这种情形。预防法中专门矫治教育的适用对象，广于刑法中专门矫治教育的适用对象，前者包含后者。只有依据预防法的实质精神，将实施犯罪，但“没有受到刑事处罚”的未成年人纳入专门矫治教育的适用范围，才能使预防重新犯罪的制度作用最优化。附条件不起诉、情节轻微不起诉与专门矫治教育，具有共同的基础和功能，彼此进行制度衔接，并在必要的时候对被不起诉人选择适用专门矫治教育，能够适度增强附条件不起诉的矫治教育措施的惩罚力度，便于对情节轻微不起诉适用具有惩罚、修复和矫正功能的刑罚替代措施，在专门矫治教育与不起诉制度功能融合的机制下，切实提高预防未成年人重新犯罪的实效。
（作者系中国人民大学法学院教授、博导，中国刑法学研究会顾问）
放大
上一版
