政策实践共同体的构建路径

　　□  仲新宇

　　【内容摘要】本文探讨了上海市积极老龄政策的实践与政策实践共同体的构建路径。首先分析了上海老龄政策从消极到积极的转变背景。而后，通过现实、政策、理论三个维度，深入剖析了上海市积极老龄政策实践中的不足。基于政策文本分析与典型案例研究，文章总结了上海市积极老龄政策实践的特点，包括减负的政府、减速的技术与增温的治理。

　　【关键词】政策共同体  老龄政策  政策实践

　　问题缘起

　　当前上海老龄政策正在实现由消极老龄观到积极老龄观的转变。积极老龄观是基于传统意义上的消极老龄观而言。在传统消极老龄观看来，老年群体是社会发展的负担，因此，政府应当尽力提供服务，以缓解老龄压力。然而，这在现实具体的政策实践中导致了诸多的问题。

　　当前上海市积极老龄政策实践的不足

　　从消极养老的一元主体到积极养老的多元主体，体现出政策实践共同体的建构与转变。约翰·金登把整个政策过程系统看作三种源流的汇合，即问题流、政策流、政治流。基于对多源流理论模型的借鉴与参考，本课题的研究也从现实、政策、理论三个维度展开。

　　（1）现实之维：上海市积极老龄政策在实践中的不足

　　在传统的养老观中，政府承担了相对较多的行政压力。这也导致了譬如供需错位、政府负担过载等问题。譬如，供需错位指的是，政府单向地提供服务，尤其是各种智能设备和智能场景，但是作为受众的老年群体接受度并不高。

　　（2）政策之维：上海市积极老龄政策在阐释中的不足

　　积极老龄化目前已经算是相对成熟的学术概念。然而，项目组发现在具体的实践中，政策制定者对于这一政策的阐释尚有一定的不足。譬如，对于“积极”的界定尚不明晰。这是因为“积极老龄化”的内涵是非常丰富的，同时，现实中养老问题的复杂性也为政策制定者的阐释造成了一定的困难。

　　（3）理论之维：构建具有现实关照的政策实践共同体构建路径

　　政策实践共同体，强调的是政策实践主体的多元性、政策实施手段的多样性，其背后体现的是治理行为的公共性。因此，“治理之所以发挥作用，是要依靠多种相互发生影响的行为者的互动。这种互动是由参与者共同的目标支撑的。”地方治理是公民参与公共生活和公共事务管理的天然实验场，地方治理的理念及其分权化的制度社会为公民进入并影响地方公共政策过程开辟了广阔的空间。

　　作为实践引导的老龄政策文本

　　对老龄政策层面的分析是本项目的核心研究目标之一。课题组基于国内权威的法律查询软件“北大法宝”《中国法律检索系统》，以“养老”或“老龄”为关键词，检索2017年10月之后的1020份政策文本，并且通过政策文本计量分析，探究2017年后的上海市老龄相关政策的演化进程以及变迁趋势。

　　项目组发现，2018年，即十九大召开后的第二年，上海市发布的地方规范性文件及地方工作文件到达巅峰。自此，文件数量便呈现下降趋势。其中可能的原因有两个。首先，2019年至2022年，受疫情影响，各级政府将工作重点置于公共卫生治理之上，因此对养老等常规议题的关注较少。其次，政策数量的下降亦有可能是政府简政放权的结果。尤其养老相对是一个需要多方合力的领域。上海市的养老实践正在从以政府为主力到多方合力的转变过程之中。

　　项目组发现，政策文本中出现频率最高的词汇是养老。这也在一定程度上佐证了本次数据分析的科学性与真实性。在其后，出现次数超过2000频次的词汇包括服务、机构、老年人等。并且，“养老”及“服务”一直是上海市地方政策制定的重点，贯穿于十九大以来老龄相关政策文本的始终。

　　典型案例：作为政策实践共同体的“源泉汇”

　　本项目以上海市“源泉汇”的创建及运作作为样本，并以此窥探新华街道老龄政策的实践过程。新华路街道的“源泉汇·家门口养老服务站”是长宁区首家“家门口养老服务站”。调研团队对该站点的项目负责人进行了访谈，并总结出以下构建政策实践共同体的具体路径：

　　一是多方合力。作为长宁区第一家“家门口养老服务站”，该站点坚持“多方参与、共建共享”的建设理念，汇聚政府、社会、家庭和个人力量，拓展完善街道“一中心、多网点、全覆盖”的养老服务设施布局，打造“家门口微养老”服务高地。

　　二是复合功能。养老服务是个系统工程，不仅要照顾老人的衣食住行等生理需要，还要关注老年群体的精神需要。“源泉汇”一方面，以“认知症社区干预科普”作为品牌活动，关注老年人生理健康。另一方面，以打造“党建+养老”服务高地为契机，关注老年人精神生活。

　　三是“熟人”带头。在一定程度上，“熟人”发挥着“新乡贤”的作用。在实地调研过程中，受访对象孙阿姨长期在社区服务的一线工作。退休后，受社区邀请，孙阿姨参与到“源泉汇”的创建与管理过程中。“熟人”带头也体现在志愿者团队管理、上门结对帮扶等方面。正是孙阿姨这种社区治理中的“熟人”存在，才会使得基层治理中的养老服务持续推进。

　　总结

　　本项目同时关注到政策与实践，兼顾了宏观的制度设计与微观的治理案例，从多个层面总结了十九大以来上海市积极老龄政策实践的特点及经验。

　　首先是减负的政府。无论是发文的数量，还是“民政局”在政策文本中比重的下降，都体现出上海市各级政府在养老领域不断地淡化自身作用。与之对应的是，基金会、机构、社会与社区等在养老领域的重要性不断增加。

　　其次是减速的技术。尽管“智慧养老”是老龄学研究的重要议题。但在实际的政策制定中，可以发现“智慧”“技术”等并不是政策文本中的重点内容。尤其是通过关键词分布图可以看出，“智慧”“技术”在后几年才逐渐出现。这意味着政策制定者对于技术还是持有相对审慎的态度，这与学界的预设是存在差异的。

　　最后是增温的治理。温情治理主要体现在基层治理中，这也是情感治理理论的具体实践形式。譬如，在“源泉汇”的创建及建构过程中，孙阿姨发挥了不可替代的作用。她正是通过“人心换人心”的方式，不断地获得老年人的支持。在政策制定中，也应如此，不仅关注老人的生理需求，也要关注其精神需求。