生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的制度统筹

　　□  王浩名

　　【内容摘要】当前，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间存在竞合与冲突，阻碍了实践中环境司法对环境公共利益的有效保障，也在一定程度上导致了司法资源的浪费。究其原因，在于二者具有相同的功能和诉讼请求：都以预防和救济环境公共利益为目的，在制度功能上具有统一性，诉讼请求具有较高的重合性。对此，应重新审视二者的应然定位与制度逻辑，设置必要的统筹措施，实现“两诉”的有机衔接，从而推动形成环境司法内部机制的协同格局。

　　【关键词】生态环境损害赔偿诉讼  环境民事公益诉讼  环境公共利益

　　一、问题的提出

　　2021年，最高人民法院在《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》中，明确了环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼竞合的处理规则，集中在第16、17、18条，主要表现为对生态环境损害赔偿诉讼优先地位的在制度设计上的确认。

　　然而，这并未解决政府作为特殊主体对同一生态环境损害所具有的执法权和民事索赔权竞合的处理。由于二者的诉讼目的与标的均指向环境公共利益，因此，同一行为导致的环境侵害均有可能同时落入二者的规制范畴，进而产生了相对复杂的、处于不同诉讼制度间的衔接问题，既阻碍了环境司法对环境公共利益的及时有效保护，也在一定程度上造成了司法资源的浪费。

　　二、调研发现

　　生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间是一种并行的关系，只要原告具备法定资格就可行使起诉权，哪方率先起诉就适用哪方所属的诉讼制度。司法实践中生态环境损害赔偿诉讼往往处于无条件优先的地位，导致环境公益诉讼的空间被严重挤压，事实上打击了检察机关提起生态环境民事公益诉讼的积极性，也在一定程度上削弱了生态环境公益保护的力度。

　　从法律依据来看，环境民事公益诉讼在《环境保护法》《民事诉讼法》中已有明确规定，其在公益诉讼范畴中的理论归属已然清晰。但生态环境损害赔偿诉讼主要以相关政策文件为制度渊源，实质上并不属于传统司法领域所规定的基本诉讼类型。因此，对生态环境损害赔偿诉讼定位的确定是二者统筹的基本前提。

　　三、理论分析

　　（一）应然定位与现实困境

　　事实上，二者在制度设计的功能定位上各有侧重：生态环境损害赔偿诉讼是基于“自然资源国家所有权”而提起的民事诉讼，而“环境公益诉讼本质上是一种受害人以外的‘第三者’诉讼”，二者的请求权基础显然不同。

　　然而，制度设计之初的功能定位并不必然导致实践中具体案由划归与诉请回应的泾渭分明。

　　究其原因，在于指向重合下的适用无序：二者涉及的损害客体具有一致性。面对某一生态要素的减损，既涉及基于国家所有权的自然资源的要素灭失，也涉及环境公共利益的损失。两种抽象概念背后所指向的具体自然资源要素的破坏以及生态系统服务功能的破坏是一致的，只有在某些特殊情形中才能在一定程度上进行理论区分。究其原因，在于二者具有相同的功能和诉讼请求：都以预防和救济生态环境利益损害为目的，在制度功能上具有统一性，诉讼请求具有较高的重合性。基于此，应重新审视二者的应然定位与制度逻辑，进而推动形成环境司法内部机制的协同格局。

　　（二）生态环境损害赔偿诉讼的再定位

　　生态环境损害这一概念的基本落脚点在于“损害”。

　　一般认为，“损害是不利于受害人的客观真实的事实，具有‘不利性’”，法律上的“损害”等同于“不利益”或“利益的减损与灭失”。对生态环境损害赔偿的认识可以以其所保障的基本利益为起点展开探讨。从损害后果看，自然资源要素灭失后所引发的，不仅是国家所有权基础上的财产性损害，更重要的在于对生态系统服务功能的破坏，是对上述生态利益的损害。从本质上讲，这种生态利益类型属于环境公共利益的范畴，生态环境损害赔偿诉讼即是对环境公共利益的救济。同时，“环境公益诉讼在我国的确立，是立法和司法为保护环境公共利益开出的一剂良方”。二者在环境公共利益的指向上具有一致性。基于此，可将生态环境损害赔偿诉讼的类型归属定位在公益诉讼范畴之中，以实现其对公益诉讼制度的适用与遵循，实现其与环境民事公益诉讼的整合。

　　（三）生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的整合路径

　　就具体整合路径而言，当前存在两个核心问题有待解决：其一，行政机关的环境公益诉讼原告资格合法性不足；其二，不同主体间在提起两类诉讼的顺位上存在冲突和竞合。为此，应通过生态环境损害赔偿制度的立法予以针对性回应。

　　具体而言，一是要在立法中明确行政机关可以作为环境民事公益诉讼的原告，明确赋予国务院授权的省级、市地级政府指定的有关部门或机构提起环境民事公益诉讼的原告资格；二是要明确行政机关作为环境民事公益诉讼原告资格的前提，即仅就经磋商未达成一致的生态环境损害案件提起。其他情况下，按照《环境保护法》第58条既定的原告范围顺位提起。通过界定行政机关作为原告的提前环境民事公益诉讼的案件范围，在一定程度上限制其职权滥用的风险。通过对生态环境损害赔偿诉讼作为环境民事公益诉讼类型主体资格的确认及案件范围界定，实现环境公益诉讼制度的系统整合。

　　四、结论

　　对环境公共利益的系统性保障是建设美丽中国背景下，环境司法的主要任务与核心目标。通过确定生态环境损害赔偿诉讼的公益诉讼性质，为其与环境民事公益诉讼的制度衔接提供理论基础。同时，明确经磋商未达成一致的生态环境损害赔偿诉讼案件可以由行政机关提起环境民事公益诉讼，以确定环境司法内部生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间的基本格局及适用顺位。在此基础上，应围绕环境公共利益的司法保障，不断展开环境司法的制度协同与体系优化，助力美丽中国建设。