探索构建检察机关参与安全事故调查机制

　　□  童君  薛阿敏

　　安全生产事关企业健康发展，人民群众财产安全，社会和谐稳定。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要严惩危害安全生产犯罪，切实保障民生福祉。为深化落实高质效办好每一个案件，依法惩治危害生产安全刑事犯罪，探索创立安全事故调查检察官制度，提前介入安全事故调查，全流程开展行刑衔接，做实安全生产领域风险防范，提升犯罪治理水平，保障城市生产安全与公共安全。

　　现实需要：生产安全事故调查缺乏监督机制

　　2024年1-6月，S市共发生各类生产安全死亡事故170起、死亡176人；其中，工矿商贸78起、81人，生产经营性道路交通88起、91人，水上运输3起、3人，铁路运输1起、1人。同期，S市检察机关受理移送审查起诉危害生产安全犯罪案件25起、25人，其中，危险作业罪5起、5人，强令、组织他人违章冒险作业罪3起、3人，重大责任事故罪18起、18人。据此，仅有15%生产安全死亡事故进入刑事诉讼程序。

　　危害生产安全犯罪案件类型多样，罪名包括重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪等，其中重大责任事故罪、危险作业罪占绝大多数，且大多为过失犯罪，事故原因通常涉及多个因素，具有“多因一果”的特点。涉案企业及工作人员或有安全意识淡漠、缺乏从业资质、违反安全操作等问题，导致安全管理不到位，增加了事故发生的风险。危害生产安全犯罪常与玩忽职守、滥用职权等渎职犯罪以及生产、销售伪劣产品犯罪相伴发生，反映出监管和执法层面不到位的问题。实践中部分案件行政执法与刑事司法衔接不畅，导致对犯罪行为的惩处不够及时或有力，如发生于生产作业领域的亡人事故涉嫌刑事犯罪的，未及时移送立案导致证据灭失，定性普通刑事犯罪未追究相关企业及负责人的法律责任，涉嫌刑事犯罪应当立案侦查未予立案，由此看来，缺乏必要的监督机制。危害生产安全犯罪治理是一个多方面复合问题，应从加强法律监督、提高安全意识、完善事故调查和责任追究机制等多方面进行综合治理。

　　法理基础：法律监督机关应监督生产安全事故调查

　　（一）安全事故调查检察官制度的法律政策基础

　　安全事故调查检察官制度的搭建并非横空出世，不仅依托丰富的实践经验，亦有充分的法律政策基础。2007年6月，国务院发布的《生产安全事故报告和调查处理条例》第22条规定，根据事故情况确定事故调查组的组成，由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。由此，检察机关作为应当被邀请的主体单位，从调查组成立之日就应当介入。换言之，如果不被邀请或者迟滞邀请，那么事故调查组组成应当是违法的，刑事诉讼法第85条规定，人民检察院可以派人参加公安机关重大案件讨论，《人民检察院刑事诉讼规则》第256条规定，参加重大案件讨论，对案件性质、收集证据、适用法律等提出意见，监督侦查活动是否合法。2019年4月，两高两部联合印发《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》第4条规定，人民检察院对应急管理部门移送涉嫌安全生产犯罪案件和公安机关有关立案活动，依法实施法律监督。2021年9月，最高检制定《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，对于检察环节推进行政执法与刑事司法有效衔接进行了细化，检察机关应当重点审查对于行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送或者公安机关应当立案侦查而不立案侦查的行为。检察机关作为法律监督机关，应充分发挥业务一体化优势，四大检察协同发力，应对安全生产溯源治理中的突出问题，进一步提升事故调查、案件查办、诉源治理等质效。

　　（二）安全事故调查检察官的职能定位

　　安全事故调查检察官的司法地位直接决定安全事故调查检察官在事故调查中发挥的作用和职责。有观点认为，提升安全事故调查检察官的地位，赋予安全事故调查检察官与调查组成员同等法律地位，使其实质参与案件调查。笔者认为，安全事故调查检察官提前介入事故调查从源头上改变法律监督方式，避免事后监督的迟滞性、低效性，是即时纠错、防错于未然的举措，但并不具有调查、决定事故事实的权力。安全事故调查检察官通过查看现场、审查行政证据、参加案件讨论等方式，就事故原因和责任认定、证据收集、调查方向、相关责任人员是否涉嫌危害生产安全犯罪等提出意见、建议，引导行政证据向刑事证据规范转化。

　　细言之，一是从检察办案视角帮助厘清事故原因，共同促进事故调查产生科学结论，帮助准确区分普通事故与刑事犯罪。二是推动行刑证据规范、有效转化。对可能涉嫌犯罪的事故，在调查初期就要明确以审判为中心的刑事证据引导，重在对后续无法重复取证的客观性证据进行证据固定，确保取证的及时性、合法性、有效性。三是依法监督纠正行政机关应移不移、公安机关应立不立问题，促进立案监督的衔接，实现精准追诉。四是对行政机关在安全生产监管中执法不规范或者不作为行为进行行政检察监督，必要时对涉嫌安全生产责任事故案件线索进行调查核实。五是通过参与生产安全事故调查，进一步查找企业运营、行政监管等方面引发事故的深层原因，通过检察建议的方式针对性开展源头治理。

　　推进路径：贯穿事故调查全过程的动态监督

　　（一）出具法律意见书，全流程参与事故调查

　　在安全生产事故处置阶段，安全事故调查检察官参与事故调查出具法律意见书，就事故事实、现有证据、是否涉嫌刑事犯罪、后续调查方向、有关责任单位存在的问题及建议、线索移送、源头治理等方面提出意见，深化“行刑衔接”及提前介入。应当注意的是，法律意见书属于内部咨询意见，对事故调查组成员认定事故行为性质具有参考作用，不具有拘束力属性，是否采纳由事故调查组成员决定。法律意见书针对个案事故作出，个案的具体信息应当全面体现，不具有普适性，不能作为证据，无需向当事人公开。

　　（二）加强行刑衔接，提升事故处置协同性

　　行刑衔接即行政执法与刑事司法的衔接，是确保法律统一正确实施的重要机制。参与事故调查过程中，既要注意履行好监督职责，也要与事故调查组同向发力，帮助准确区分事故与犯罪，着力解决有案不移、有案不立、以罚代刑等问题，形成查处与治理安全生产事故的合力。其一，分类分层，确保罚责相当。对于参与人员身份多样的危害生产安全案件，区分主从犯独立判断是否涉嫌犯罪，不需要追究刑事责任而应追究党政纪责任、或者从业禁止、行政处罚的，应当及时移送线索，提出意见建议。其二，协同民事、行政、公益检察人员融合履职。如聚焦案件中发现的安全生产薄弱环节和监管漏洞，用好“刑事＋公益”工作模式，加强线索互移、联合调查，推动开展专项整治行动，形成“多部门、大联合”的综合监督治理格局，切实减少公共利益损害。

　　（三）充分发挥检察建议作用，以办案促安全生产治理

　　检察机关作为法律监督机关，参与安全事故调查不能局限于案件办理、线索移送和刑事诉讼顺利进行上，需要拓展视角，进一步查找企业运营、行政监管等引发事故的深层原因，通过检察建议的方式针对性开展源头治理，帮助企业和有关部门完善安全生产管理，推动企业和有关部门及时采取措施，消除安全隐患，提高安全生产水平；引导企业树牢安全生产理念，督促相关部门加强安全生产监管，共同推动安全生产工作不断向前发展，持续跟踪落实情况，真正实现以办案促治理，促进安全生产的长治久安。

　　（作者简介：童君，上海市徐汇区人民检察院第二检察部主任、三级高级检察官；薛阿敏，上海市人民检察院第一分院干警、华东政法大学在读博士研究生。）