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□陈兵
近年来，涉民企的趋利执法和违规异地执法现象有抬头趋势，异地查处民营企业、抓捕企业负责人、查扣巨额资金等“远洋捕捞”式执法屡见不鲜。例如，宁波某地办案机关对北京一家小额贷款公司人员进行抓捕，涉及几十人，尽管85%的借款人并无财产损失，但仍以诈骗罪立案抓捕；塞北某县的执法机关因一起2000元的产品购买报案，就大规模抓捕了广东一家保健品公司的董监高及员工，查封金额达数亿元。今年10月8日，国务院新闻发布会上，国家发展改革委主任郑栅洁指出，要规范异地行政执法行为，建立健全异地行政执法协助制度，防范选择性执法、趋利性执法。10月10日，《民营经济促进法（草案征求意见稿）》（以下简称“草案征求意见稿”）发布，其中规定“禁止利用行政或者刑事手段违法干预经济纠纷”。
早在2023年7月，《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》就提出“防止和纠正利用行政或刑事手段干预经济纠纷”，为民营经济发展营造良好稳定的预期。今年，党的二十届三中全会中提出，要坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策。“草案征求意见稿”更是通过专章共13条详细规定了对民营经济组织的权益保障，譬如，规定实施限制人身自由和查封、扣押、冻结涉案财物的强制措施应当严格依照法定权限、条件和程序进行；规范异地行政执法行为，建立健全异地行政执法协助制度。特别是第61条第2款更是明确用“‘禁止’替代了‘防止和纠正’利用行政或刑事手段干预经济纠纷”。
趋利性执法乱象沉疴已久，以往广泛讨论的“钓鱼执法”和最近已成热词的“远洋捕捞”皆是典型症状。执法活动天然伴随着维护公共利益的诉求，趋利性执法的核心也在于“利”，假借公共利益之名，行非法之实，将执法者的违法利益追求合理化，这既包括管辖地区的利益，也涵盖执法部门自身的利益乃至办案人员的个人利益。
数据显示，2024年上半年，全国非税收入21833亿元，同比增长11.7%，成为我国财政收入的主要增量,而罚没收入是非税收入主要来源之一。通过梳理相关执法案件，不难发现明显违背比例原则的执法皆指向数额较大的罚没金额，且经济欠发达地区执法部门到经济发达地区执法的情况居多。究其根源，地方财政“创收”成为了趋利性执法的主要诱因。同时，相关法律法规也存在漏洞，行政执法大多为“谁先立案谁管辖”，刑事管辖则连接点众多更是“沾边即管”。由于民营经济活动大都涉及网络交易等电子商务领域，管辖权往往难以确定，一些经济欠发达地区的司法机构为了查处更多涉案金额大的案件，四处寻找案源，甚至采用未立案先侦查的严重违法手段。
“草案征求意见稿”在法律层面对此类执法活动作禁止性规定，体现了理想的立法主观意愿和制度静态设置。然而，实际运行中，由于诸多影响制度动态效果的因素，制度实施的稳定性和确定性难以把握。可以预见，仅凭“草案征求意见稿”的规定，或难彻底根除趋利性执法等违法违规用权现象，还需从根本上降低地方财政对于罚没收入的依赖度。不仅要堵住趋利性执法的制度漏洞，还应在主观上提升监管执法主体对市场经济规律及法治的遵从度。最终，以市场营商环境的根本改变为抓手和目标来有效制止趋利性执法等违规异地执法行为。
这就意味着，持续深入优化市场营商环境，将促进民营经济发展作为系统工程，整体性回应多重复杂问题，是当前可以寻求的最优解。在立法方面，应以促进民营经济发展的基本法律为基础，通过行政法规、部门规章等细化其中的原则性条款；推动《优化营商环境条例》同上位法衔接更为密切；各省市促进民营经济高质量发展的地方性法规可减少原则性规范的重复规定，注重贴合本地经济社会发展现状，直面突出问题。
“草案征求意见稿”中各项规定的落地离不开各项法律规范的综合施行。以违规异地办案为例，信息网络相关案件办理中管辖权的扩张无疑为其提供了制度便利，需要在相关法规或司法解释中对管辖权予以调整细化，罚没收入统一上缴、经费统一划拨，完善异地执法协调机制，实现多措并举、综合为治。司法机关应锚定高质量发展，利用检察建议等方式，切实发挥好法律监督作用。
在规范各项公权力行为的同时，也需要正视企业合规建设，从源头降低风险，引导帮助企业做好内部自律合规工作。良法更需善治，持续深入优化营商环境是一个系统工程，从立法、执法、司法到守法做到全过程、全场景地遏制趋利性执法乱象是关键。由此，方能共同夯实构建高水平社会主义市场经济体系和保护各类市场主体合法权益的法治底线。
（作者系南开大学法学院教授、博导、竞争法研究中心主任，中国法学会经济法学研究会常务理事。）
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