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□刘练军
与域外他国的宪法相比，我国的社会主义宪法可谓是一部监督宪法。它通过配置纵横交错的权力监督机制制约权力的擅断及腐败，实现权力服从和服务于人民权益之宗旨。在第十一个“国家宪法日”这样的特定时刻，省思如何更好地发挥宪法的权力监督功能，无疑具有重大现实意义。
我国宪法的权力监督特色体现于多个条款。《宪法》第3条规定，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第140条规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。毋庸讳言，上述权力监督功能的实现离不开司法机关——检察院与法院，它们为宪法权力监督提供最终且最权威的保障。当然，检察院和法院的工作都还有进一步完善的空间。
检察机关对监察委员会的权力监督需要进一步加强。根据《监察法》第47条之规定，检察机关应当对监委移送的案件材料开展实质性审查，且检察机关拟作出不起诉决定，只需要上级检察机关批准而无须上级监察机关批准。这意味着检察机关对监委的监督是实质性而非形式性的，即检察院被明文授予了制约监委处置职权的职责。然而，实践中的“监-检”关系以配合为主、制约为辅，配合与制约关系失衡现象较为明显，甚至出现了“调查中心主义”的迹象。
检察机关对行政机关裁量权的监督能力有待进一步提高。2017年修订的《行政诉讼法》确立了行政公益诉讼制度。行政公益诉讼案件涉及的大多是行政机关的不作为或不完全作为。在判断行政机关是否完全作为，是否存在能作为而不作为的情形时，检察机关需要通过调查事实、核实证据等方式，确定行政机关的裁量权是否运用得当。由于监督行政机关裁量权乃检察机关的一项新职权，且行政裁量权的实施本身具有一定专业性，因此，对于检察机关而言并非易事，需要投入更多的人力物力以及专业赋能，方可提升监督能力。
与此同步，地方法院的行政监督权力也有待进一步加强。行政审判实际上是宪法赋予法院监督行政权的重要方式。最高人民法院有关行政审判工作情况的报告显示：“2016年至2024年9月，各级人民法院共审理一审行政案件242.1万件。”对此，最高人民法院院长张军强调，“坚持以事实为根据、以法律为准绳，对违法行政行为依法予以纠正”。然而，不少地方的法院在人、财、物等方面仍需地方政府支持，地方行政审判庭在审理一些案件，尤其涉及地方财政利益、土地征收等敏感案件时，难以有效发挥行政监督功能。
鉴于此，需要从以下三个方面改进工作，从而充分发挥宪法的权力监督功能，为推进中国式现代化贡献应有的宪法力量。
第一，完善检察机关与监委之间的配合制约路径。以“审判中心主义”为基础，注重检察机关与监委之间配合与制约关系的平衡。在优化配合机制方面，应完善检察机关提前介入制度，强化监委的证明责任和配合义务。在优化制约制度方面，应当完善自行补充侦查、退回补充调查的适用规则，保障不起诉权的独立行使，并确立监察权滥用的刑事追责机制。
第二，强化地方法院的审判权独立，消除地方政府的司法干预。作为权力监督的重要主体，法院应当明确独立于其他机构，才能有效履行监督职能。没有地方法院的审判独立，就没有其权力监督功能的有效发挥。为此，应逐步推动法院经费的预算独立，还应继续推进审判集中管辖与跨区域管辖。《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖改革试点工作的通知》（法[2013]3号），将部分基层法院管辖的一审行政案件，通过上级法院统一指定的方式交由其他基层法院集中管辖。十八届四中全会提出了探索设立跨行政区划的人民法院，最高法《四五改革纲要》顺势将铁路运输法院改造为跨行政区划法院。应当继续强化集中管辖与跨区域管辖改革方案的严格实施，藉此防范地方政府对司法审判的干预，彰显司法的权力监督功能。
第三，加强检察机关对行政自由裁量权的监督能力。针对涉及行政自由裁量的专业领域，检察院应开展专项培训，提高检察人员专业素养与监督能力。培训应重点讲解比例原则的运用等法律理论，使检察人员能以法理为指导评判行政机关是否滥用自由裁量权。此外，最高检可以发布相关指导性案例，为地方检察机关提供可参考的案例指引以及标准化的判断依据，使之在处理类似案件时具有明确的司法方向。此外，指导性案例还能够提高检察监督的统一性，防止不同地区对同一类型案件的处理出现较大偏差。
宪法并非高高在上遥不可及，在督促各级国家行政机关、司法机关认真作为、积极有为，更好履行保障公共安全、维护社会大局稳定的基本职责方面，宪法的权力监督功能必定能够大有作为。
（作者系东南大学法学院教授、博导、党内法规研究中心主任）
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