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刘风景
□ 从2021年1月开始，全国人大常委会法制工作委员会通过中国人大网定期发布《现行有效法律目录》，使“一件法律”的认定更趋规范化、标准化，但也存在一些需要解决的难题。例如：宪法是否为“一件法律”？何为“现行有效”法律？“有关法律问题的决定”是否属于法律？
□ 确定“一件法律”的认定标准有助于保证立法质量。同时，相对于有多少部现行有效法律这一问题，如何认定作为法律体系组成部分的“一件法律”，更具前提性、基础性，也直接关系到法律能否得到有效实施。
□ 全国人大常委会法制工作委员会应当就“一件法律”的认定，制订出更加科学的技术规则：宪法作为根本法，不同于一般的法律，应将宪法从现行有效法律中单列出来，不计入总数；明确“一件法律”的构成要件；明确“有关法律问题的决定”是否属于法律。
党的二十届三中全会《决定》在“完善中国特色社会主义法治体系”部分明确提出深化立法领域改革的任务要求，而“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”是其重要内容。进入新时代，人民群众对“良法”的追求有着更高的目标，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”仍有许多难题需要解决。欲摸清中国特色社会主义法律体系的“家底”，必须先知悉共有多少部现行有效法律，然而在“中国到底有多少部现行有效法律”这一问题上尚存有种种疑问。从法理上讲，如何认定“一件法律”以及共有多少件法律，具有重要的法治意义。
“一件法律”认定的现实状况
从2021年1月26日开始，全国人大常委会法制工作委员会通过中国人大网定期发布《现行有效法律目录》（以下简称“《目录》”）。最新的《目录》是2024年11月8日十四届全国人大常委会第十二次会议闭幕后发布的。这些定期发布的《目录》，为了解我国共有多少部现行有效法律以及官方如何认定“一件法律”，提供了有用的资料。
在制定主体上，“一件法律”为全国人大及其常委会制定的法律文本。在我国，有立法权的国家机关以及相应的立法形式是多种多样的：全国人大及其常委会制定法律，国务院制定行政法规，地方人大及其常委会制定地方性法规，少数民族自治地方制定自治条例和单行条例，国务院部委和地方政府制定规章。《目录》收入的都是全国人大及其常委会制定的法律，不包括其他立法机关制定的法律文件。
在法律名称上，“一件法律”大部分是称名为“某某法”的法律文本。称名为“某某法”的法律文本，属于最典型的法律，都被列入《目录》之中。其他的有“规定”“决定”“决议”“条例”“办法”等。
在文本结构上，有的“一件法律”是由几个法律文件组合而成的。《目录》中有的“一件法律”，是由两个以上立法文件合并而成的。例如，宪法和5个宪法修正案合为“一件法律”。
在法律体系上，“一件法律”被置于宪法统领下的各法律部门之中。2024年11月的《目录》根据时间顺序，按中国特色社会主义法律体系宪法及7个法律部门分类列出，我国现行有效的法律共计305件。宪法1件单列，其他的法律按法律部门分类，还有宪法相关法52件、民法商法25件、行政法98件，经济法86件、社会法28件、刑法4件、诉讼与非诉讼程序法11件。
在时间选择上，每一次全国人大常委会会议闭幕即行发布。以每一次全国人大常委会会议闭幕为时间节点，按每1—2个月的周期，动态发布本次会议结束时现行有效法律的《目录》。
认定中需要解决的难题
我国《目录》公布工作，逐渐走向常态化、制度化，使“一件法律”的认定更趋规范化、标准化，但也存在一些需要解决的难题。
第一，宪法是否为“一件法律”？《目录》都将宪法也列入其中，宪法文本连同5个宪法修正案作为1件法律单列，不归属于任何一个法律部门，计入总数。宪法不是一般意义上的法律，而是“法律的法律”，应凸显出宪法作为根本法、最高法和母法的特殊地位。如果将宪法作为一件法律，与其他法律相评列，此做法有待商榷。
第二，何为“现行有效”法律？收入《目录》中的“一件法律”，必须是正在施行的，有约束力的法律文本。2021年6月10日，十三届全国人大常委会第二十九次会议经表决，通过了数据安全法、海南自由贸易港法、军人地位和权益保障法、印花税法、反外国制裁法。其中，海南自由贸易港法、反外国制裁法自公布之日起施行；数据安全法自2021年9月1日起施行，军人地位和权益保障法自2021年8月1日起施行，印花税法2022年7月1日起施行。2021年6月10日，十三届全国人大常委会第二十九次会议闭幕即行公布的《目录》，将已经生效的海南自由贸易港法、反外国制裁法列入其中，没有问题；而将虽是正式通过公布但尚未生效的数据安全法、军人地位和权益保障法、印花税法也列入其中，则未必合适。
第三，“有关法律问题的决定”是否属于法律？有关法律问题的决定，也称“立法性决定”，是否能被看作“一件法律”的判断标准尚不统一。在已发布的《目录》中有几件有关法律问题的决定被列入其中，即《关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》《关于对中华人民共和国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行行使刑事管辖权的决定》。但一些仍然有效的有关法律问题的决定，如1981年全国人民代表大会常务委员会制定的《关于加强法律解释工作的决议》并没有被废止，也没有出现在《目录》之中。
第四，“一件法律”有哪些组成部分？《目录》中的“一件”刑法，包括《刑法》《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》。实际上，刑法类的有关法律问题的决定，还有《关于取缔邪教组织、防范和惩治邪教活动的决定》《关于维护互联网安全的决定》等。全国人大常委会法制工作委员会应明确说明，为何有的有关法律问题的决定被纳入“一件”刑法之中，而有的却没有被纳入。这将有助于厘清“一件法律”的认定标准。
统一认定标准的现实必要性
如何认定“一件法律”，是一个深刻的学术话题，更是对法律制定、法律实施都产生重要影响的实践议题。
首先，确定“一件法律”的认定标准有助于保证立法质量。一部法律有相对特定的调整对象或调整方法，以与其他法律相区分、隔绝。一部法律是立法体系的组成要素，是法的外在表现形式，是由规范性法律条款组合而形成的一个有机体。基于法律文本的内在联系，按照先主要条款后附属条款，先一般条款后特别规定，先权利义务条款后法律责任、实施条款，先常用条款后例外条款，先长期性条款后过渡性条款，先目的条款、适用范围条款后具体内容规定等逻辑顺序，安排不同结构单元的先后位置。“一件法律”不是法律的最小单位，它往往被分成承担着特定职能的若干部分，它本身就是“五脏俱全”的有机体。
其次，中国特色社会主义法律体系是由一部部法律文本支撑而构建的大厦，相对于有多少部现行有效法律这一问题，如何认定作为法律体系组成部分的“一件法律”，更具前提性、基础性。“一件法律”的科学认定，有助于准确把握法律部门、法律文本的界定标准，从要素层面助推法律体系的完善。实际上，《目录》也将各法律文本分别置于不同的法律部门类别之下。基于制定法的立场，法律文本、法律条款在法律体系中占据重要地位，即法律条款组合成为法律文本，法律文本构成法律部门，再由法律部门构筑起法律体系。“一件法律”的认定，关涉到整个法律体系的理解与构造。
最后，“一件法律”的理解与认定，直接关系到法律能否得到有效实施。《立法法》第103条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”如果不同的法律规定之间是“一件法律”的话，具体适用时，就不存在“上位法与下位法”“新法与旧法”的关系，而只能是“一般规定与特别规定”的关系；如果不是“一件法律”的话，具体适用时，就需要综合运用上位法优于下位法、特别规定优于一般规定、新法优于旧法等法律适用规则。
制定认定规则的建议与方案
“一件法律”的认定，基本上可归结于科学立法原则的范畴，追求的主要目标是法律规定的明确、具体，并内在地要求推进立法的精细化，不断提高立法技术，科学严密地设置法律条款，确保法律规定严谨周密、切实管用。
第一，明确权威认定主体。“一件法律”的认定，并非单纯的法学认识活动，其认定规则应当由官方制定，明确具体、便于运用。普通人依据此规则，就可以识别出何为“一件法律”，并进而推算出当下共有多少件法律。在我国，全国人大常委会法制工作委员会是全国人大常委会的法制工作机构，可由其出面制定“一件法律”的认定规则。
第二，调整完善现行做法。全国人大及其常委会负责制定法律，作为其工作机构的全国人大常委会法制工作委员会应当就“一件法律”的认定，制订出更加科学的技术规则：1.宪法不是普通的“一件法律”。宪法作为根本法，是“法律的法律”，不同于一般的法律，应将宪法从现行有效法律中单列出来，不计入总数。2.明确“一件法律”的构成要件。3.明确“有关法律问题的决定”是否属于法律。
第三，建设法律信息平台。党的二十届三中全会决定提出：“建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台。”建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台是国家基础数据建设的重要组成部分，也是一项重要国家政务信息化建设工程。与每一次《目录》的发布同步，法律法规和规范性文件信息平台应及时公布法律文本的总数量以及每“一件法律”名称、构成要件等相关信息。
最后，关注法律变动进程。对“一件法律”的认定，必须建立在把握其产生发展完整历程的基础之上。在全国人大常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。许多法律文本都是经过多次的增加、删减、修改、合并、分拆、调整，而演变为当下的状态，需要不断跟踪后期的立改废释活动。最高立法机关应结合“一件法律”的认定，明确法律的标准文本。
（作者系华东政法大学政府管理学院教授、博导，中国法学会立法学研究会常务理事）
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