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□宋华琳
近日，蚌埠市司法局发布一份通知，要求律师事务所必须通过省司法行政综合信息管理平台的律师综合管理系统出具律师事务所函（会见介绍信），代理律师向公检法相关办案部门提交的律师事务所函，必须载有与案件信息相匹配的二维码。此事引发舆论关注和业界讨论，在数字化浪潮下，如何把握数字政务服务的边界和限度？当上位法没有设定强制性要求时，可否只凭一纸规范性文件，强行推广数字政务服务？
众所周知，辩护权是律师一项最基本的权利。根据《刑事诉讼法》第39条和《律师法》第33条的规定，辩护律师会见犯罪嫌疑人、被告人时，需持有“律师事务所证明和委托书或者法律援助公函”。实践中，如何出具证明、介绍信等公函，属于律师事务所自主决定的事项。无论是在法律中，还是在《律师和律师事务所违法行为处罚办法》等规章中，都未要求律师事务所出具公函需以行政机关知悉为前提，或以在特定数字政务系统中出具并生成二维码为前提。《立法法》第91、93条的规定，当没有上位法依据时，政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。举重以明轻，蚌埠市司法局在没有上位法依据的情况下，更不得以规范性文件的形式擅自为律师事务所增设程序义务，这不仅增加了律所的合规成本，也抬高了代理律师会见当事人的门槛，不利于律师及时维护当事人的合法权益，此规定显然不具有合法性。
理想的数字政务服务以良好的用户体验为中心，设计简化、协同、便捷且合乎行政目的的政务服务集成程序，以此提升行政效能，为行政相对人办理事务提供便利，而不是在行政事务流程中增加不必要的繁文缛节。国务院2019年颁布的《优化营商环境条例》第3条规定，“最大限度减少政府对市场活动的直接干预”；第35条则规定，“没有法律、法规、规章的依据”，不得增设政务服务事项的办理条件和环节。司法行政部门开展监督、指导，不意味着可以任意新增许可或备案，或介入律所开具公函等微观自治事务。
推广数字政务服务，应平衡好数字政务服务的引入与依法行政原理的关系，尤其要警惕指尖上的形式主义，防止数字政务反而成为阻碍市场、社会和个人活力的累赘。只要上位法未曾为相对人设定开展申请许可或进行登记备案等义务，政府部门就不得以规范性文件的方式要求相对人接入特定的相应数字政务服务。
即使在确需引入数字政务服务的情况下，仍应赋予行政相对人自主、平等选择线下线上政务服务方式的权利，行政机关不得限定办事渠道。数字社会中亦有数字鸿沟，对于欠缺数字能力的“数字弱势群体”而言，数字政务服务可能会让他们落入线上的“数字丛林”，遭遇“数字不平等”的困境。因此，对于已实现线上办理的政务服务事项，保留线下办事服务渠道，由申请人自主选择，关乎着社会公平的维护。申请人在线下办理业务时，行政机关不得强制要求申请人先到线上预约或提交申请材料。行政机关应当推动政务服务事项线上线下无差别同标准办理。
需要警醒的是，数据安全与隐私保护是推广数字政务服务中不可逾越的红线。以律师事务所函为例，其中往往记载着委托人与办案律师姓名、案件内容、案件事由、犯罪嫌疑人等诸多信息，假设相关规定生效，司法行政综合信息管理平台的律师综合管理系统将汇集关于当事人、律师、案情方面的海量信息，使律师和当事人在平台面前成为无处遁形的“透明人”，人格尊严和个人自主权受到侵蚀，甚至可能导致技术与权力融合而形成的数字压迫。因此，有必要理性看待数字政务服务带来的数据安全风险，在数字政务服务平台运行过程中，对数据汇集可能产生的滥用风险、安全风险、隐私风险等，应结合数据汇集的行为目的、数据范围、应用场景等，开展动态的风险影响评估，并根据评估的风险等级，采取相应的风险控制措施，从而纾缓公众对数字政务服务的信任危机。
当下，数字政务服务的引入，正在重塑公共行政与国家组织的组织形式与行为模式。蚌埠案例昭示我们，数字政务服务不是“韩信点兵，多多益善”，在没有法律规定的情形下，不得以数字化的方式为行政相对人新增义务。坚持以相对人基本权利为依归，以提升行政效能为关切，并逐步建构更具适应性、创新性的数字治理体系，才是真正符合社会公众需求的数字政务服务之道。
（作者系南开大学法学院院长、教授、博导，中国法学会行政法学研究会常务理事兼副秘书长，第十届“全国杰出青年法学家”，教育部“长江学者奖励计划”青年学者）
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