村级“两委”负责人任职年限有待明确

　　□刘松山

　　近来，各地纪检监察机关公开通报村基层干部腐败涉黑案例中，不乏一些村级“两委”负责人连续任职、超长任期（超过15年）的情况。这从一个侧面反映出，在我国数十万的村民自治组织中，超长时间担任村级“两委”负责人甚至两代人长期垄断村级基层权力的现象并不少见。

　　我国是农业大国，为保障亿万农民的权利，宪法法律规定，在农村实行直接民主，由村民选举产生村委会，进行自我管理、自我教育、自我服务。为领导、支持村民直接行使民主权利，党组织也设到村一级。村级“两委”负责人在基层民主制度和工作体系中居于关键地位，他们的任职年限自然应予关注。

　　根据《村民委员会组织法》的规定，村委会由主任、副主任和委员组成，每届任期五年，村委会成员可以连选连任，法律未对村委会负责人的任职时间作出限制。根据中央组织部等党政部门的有关政策文件要求，村党组织负责人由全村党员选举或上级党委委派产生，其任职年限也未予明确。

　　在农村，不乏长期担任“两委”负责人、带领村民发家致富且廉洁奉公的基层干部。但是，农村情况复杂多样，随着改革深化，农村面貌、农民生活、农业发展都在发生深刻的变化，农村的基层治理、村民自治面临的各种问题也越来越突出。各地纪检监察机关公开通报的案例表明，“两委”负责人的任职时间不受限制，已成为一些地方制约农村发展、村民自治和农村稳定的原因之一，有待加以规范。

　　首先，“两委”负责人虽然不属于党政机关领导干部，但其行使的仍然是重要公权力，且经过多年发展，不少行政村已达到甚至远超乡镇乃至县域的规模体量，这些村“两委”负责人行使的实际权力与乡镇一级行政区域主要领导干部的权力几乎没有实质性差别，需要考虑限制其任职时间。

　　其次，村民自治的要义，是全体村民平等地享有和直接行使民主权利，参与公共事务的管理，而个别人长期担任“两委”负责人，不仅易脱离群众滋生特权官僚习气，更挤占了其他村民的民主权利，背离村民自治的内在要求，也不利促进基层干部的新陈代谢。党的二十届三中全会决定提出，要“拓宽群众有序参与的基层治理渠道”，个别人长期担任村级“两委”负责人，显然有违这一要求。而长期担任“两委”负责人的村民，常常也是本村经济资源的主要控制者，甚至是“首富”。权力与财富长期结合，并不符合实现农村共同富裕的目标。而且，根据农村集体经济组织法的规定，基层党组织负责人可依法定程序担任农村集体经济组织理事长。据此，若一人长期担任村支书，则意味着其可以长期掌控本村集体经济事务，进而容易滋生贪腐隐患。

　　目前，《村民委员会组织法》有关农村基层党组织依法支持保障村民直接行使民主权利以及乡镇政府指导支持帮助村委会工作的规定，虽然没有明确有关党组织和乡镇政府可以对“两委”负责人任职时间予以指导，但如出现长期任职损害村民自治的情况，这两类主体采取措施予以指导、监督和纠正，完全符合保障村民自治的立法原意。

　　“两委”负责人的任职年限是攸关亿万农民当家做主和农业农村稳定发展的大事，相较于事后监督纠正，以立法方式明确村“两委”干部任期更为周全。这一问题也已受到关注，2024年末，民政部会同中央组织部等部门出台的《关于做好2025年村民委员会换届选举工作的指导意见》明确要求，村党组织书记、村委会主任原则上连续任职不超过三届，但该“意见”只是指导性文件。

　　因此，建议以本次《村民委员会组织法》修改为契机，对村委会成员的连选连任，特别是村委会主任的任职年限问题予以明确。如尚不具备作统一规定的条件，也可以由村委会组织法授权地方人大常委会以地方性法规限制村委员会负责人的任期。建议可以参照党政领导干部的要求，并吸收有关指导性文件精神，对村级“两委”负责人的任期予以管理。当然，村“两委”负责人的任期规定还需另行考量。2010年村委会组织法修改前规定，村委会的任期为三年，村委会负责人连任不超过两届，即最长任期为六年，比较符合当时的农村情况。现行《村民委员会组织法》规定村委会一届任期为五年，如果再允许连选连任，即意味着村委会负责人的任期可达10年甚至15年以上。因此，若依照现行法律规定的村委会任期，就需要对村“两委”负责人的连任予以限制，一般以任职一届为宜，至多可连任一届，并严格限制相关条件。此方案更符合农村实际和村民自治的本质要求，建议有关方面谨慎研究。

　　此外，也有必要明确村支书不得担任村委会主任，并建立起必要的任职回避制度，有效防止“两委”重要岗位被某一宗族势力把持，形成事实上的长期和超长期任职。

　　（作者系山东大学特聘教授、国家治理研究院研究员，中国法学会立法学研究会副会长）