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□陈爱武
随着《治安管理处罚法》的出台，校园欺凌的治理问题又重回公众视野。如果施暴者不满14周岁，但情节特别严重、影响特别恶劣，能否给予行政拘留处罚？要回答这一疑问，有必要审视现行立法，并探讨其中的治理方针与法律逻辑。
尽管我国《未成年人保护法》早在2021年就明确规定了校园欺凌防治制度，校园欺凌事件却屡禁不绝。频发的校园欺凌事件给学校这个单纯美好的场所蒙上了一层阴影，令人痛心的同时不禁追问，为什么孩子会如此冷血暴戾？背后原因多种多样，既有家庭与学校教育缺失、网络诱惑、不良交友、法治意识淡薄等因素，也有反主流价值观的影响，如利己主义、享乐主义以及暴力色情文化等。此外，对校园欺凌行为人处置不到位，也是重要原因之一，如对于不满14周岁的未成年人施暴者，法律层面没有“压得住”的举措，多数交由家长严加管教，效果难尽如人意。当目睹这类施暴者脸上满不在乎的神色时，社会公众的心理受到极大冲击。
《预防未成年人犯罪法》将未成年人罪错行为由轻到重分为不良行为、严重不良行为与犯罪行为。该法第31条、第38条规定，未满14周岁的未成年人实施校园欺凌，属于“不良行为”的，由学校进行管理教育措施；属于“严重不良行为”的，由公安机关根据具体情况采取矫治教育措施。
《治安管理处罚法》第12条规定，已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满14周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。第60条还针对校园欺凌现象作了专门规定，但不涉及未满14周岁的未成年人，因为依照第12条规定是不予处罚的。
然而，未满14周岁的未成年人实施校园欺凌行为，在实践中并不鲜见，有大数据统计显示，校园欺凌的高发期为11岁至13岁之间，即小学高年级和初中。尽管这一阶段的未成年人与14周岁以上的未成年人以及成年人在行为习惯、认知水平等方面还存在着一定的差异，但有时他们做出的违法犯罪行为，手段之残忍、情节之恶劣、后果之严重，比之成年人都有过之而无不及。正基于此，我国《刑法修正案(十一)》明确规定，已满12周岁不满14周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经最高人民检察院核准追诉的，应当负刑事责任。
举重以明轻，我国刑法规定，对有严重犯罪行为的12-14周岁的未成年人在经过严格程序核准后应当追究刑事责任，那么，对于14周岁以下的未成年人实施的情节恶劣、后果严重的校园欺凌行为，为何不能施以行政拘留处罚？实践中，部分未成年人利用不满14周岁的身份及不执行拘留的规定，频繁挑战底线，屡次违反治安管理规定，公安机关只能“抓了放、放了抓”，不仅受欺凌孩子的家长严重不满，社会公众也难以接受。
因此，治理校园欺凌这一毒瘤，必须多管齐下，应当与刑法修正案衔接，适时引入治安管理处罚中的拘留处罚措施，并通过严格的程序设计，实现对校园欺凌中施暴者的教育矫治和惩罚相结合，引导未成年人形成良好的行为习惯和法治观念。
其一，对低龄未成年人的校园欺凌行为实行宽严相济的处理政策。未满14周岁的未成年人实施校园欺凌行为，首先按照《预防未成年人犯罪法》的行为分类，根据不同情况分别交由家庭、学校和公安部门进行教育和矫治；违反治安管理处罚法的，给予治安管理处罚，有必要给予拘留处罚的，应当做出拘留决定。
其二，对未满14周岁的未成年人的欺凌行为实施拘留处罚，应当严格条件和程序。尽管新《治安管理处罚法》第23条第二款已经将行政拘留制度的最低适用年龄从16周岁降至14周岁，但这一修改不能满足实践之需，且与刑法相关规定的衔接不够紧密，因此，建议未来适时通过修订立法，规定对满12不满14周岁的未成年人，违反治安管理处罚法，情节特别严重、影响特别恶劣或者在半年内二次以上违反治安管理的，给予行政拘留处罚。在程序上，遵从保护为主、惩戒为辅的基本方针，给予未满14周岁未成年人充分的程序保障，尊重其主体地位，并在后续的执行中按照未成年人的特点设定羁押空间和配套保护。
其三，夯实教育矫治制度，惩罚或惩戒未满14周岁未成年施暴者并不是目的，通过教育矫治摒除其错误认识和违法行为，回归正常学习和生活才是目标。为此，必须探索如何发挥矫治教育功效，从根源上遏制校园欺凌现象。现阶段，针对未满14周岁校园欺凌施暴者，要将视角聚焦于矫治教育措施，发挥“校家社”多方力量参与未成年人“改造”工作。
（作者系南京师范大学法治现代化研究院教授、博士生导师，中国法学会民事诉讼法学研究会常务理事）
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