《生态环境法典》如何保障公众健康权益

　　李挚萍

　　□2014年修订后的《环境保护法》将立法目的条款中的“保障人体健康”修改为“保护公众健康”。用词的改变表明了从关注个体健康到公众健康，从关注已经发生的健康损害到关注健康风险的立法转变。

　　□《生态环境法典》（草案）通过总则规定保障公众健康的总体要求，强化了卫生健康部门的职责，在污染防治编中规定保护健康的一般性规定，建立针对健康风险在内的环境风险预防、控制和处理机制，并充实了环境信息公开及公众参与的内容。

　　□  建议《生态环境法典》明确规定公众享有在清洁、健康环境中生活的权利，并强化各级政府及相关职能部门，特别是生态环境部门对公众健康的保护职责。在司法救济方面，明确公众健康风险预防、评估、救济的机制。

　　20世纪中期出现的震惊世界的八大公害事件，因造成了大范围的人群健康损害而引起社会的广泛关注。例如，日本“水俣病事件”因企业排放含汞废水造成了受害者神经系统严重损害；日本“富山骨痛病事件”因矿山排放含镉等重金属废水造成受害者以疼痛为表征的全身骨骼关节损伤；英国“伦敦烟雾事件”则是由于严重的二氧化硫等废气污染造成大量人群死亡；美国“洛杉矶光化学烟雾事件”是由于汽车尾气在紫外线照射下产生光化学烟雾造成的众多居民身体健康受损甚至死亡。这些重大环境事件揭示了环境与健康的密切关系，因此，环境保护立法必须以保护公众健康为出发点和落脚点。

　　中国环境保护立法对保护公众健康目标的确立

　　中国第一部环境保护法即1979年的《环境保护法》（试行）将保护人民健康作为立法的主要任务。该法第二条明确要求通过“保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏”，达到“为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展”的目的。1989年的《环境保护法》则在立法目的条款明确了保护人体健康的目标。2014年修订后的《环境保护法》将立法目的条款中的“保障人体健康”修改为“保护公众健康”。用词的改变表明《环境保护法》从关注个体健康到公众健康，从关注个体利益到集体利益，从关注已经发生的健康损害到关注健康风险的立法转变。

　　虽然《环境保护法》将保护公众健康写入立法目的条款，但是如何将这一精神落实到相关法律制度和措施之中却存在立法与实践的较大落差。例如，健康风险如何评估、预防、控制等缺乏制度安排，出现重大的环境健康事件时缺乏有效的应对及处理措施，环境健康损害的救济相对财产损害救济明显不足。实践中，少有涉及救济公众健康损害的环境司法案例。这些都表明对公众健康的保护距离人民群众的期待仍有较大差距。

　　保护公众健康从理念到制度的落实

　　进入21世纪后，随着经济的迅猛发展，环境污染和生态破坏也日益严重。水体、空气、土壤污染等问题肆虐，出现严重危害人体健康的雾霾、食品不安全、饮用水水源污染等现象。环境问题成为影响人民群众身体健康和生活质量的重大民生问题。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。良好的环境质量作为最具普惠价值的公共利益，是美好生活的重要组成部分，但是其供给不足成为社会主要矛盾的一部分。2016年中共中央通过了《“健康中国2030”规划纲要》，从影响健康的外部因素出发，将环境保护纳入健康保障体系。

　　2013年开始，国家的环境管制目标发生转变，从污染控制为主转向环境质量改善为主，环境保护立法随之转型。例如，2015年修订的《大气污染防治法》第二条规定：“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标，坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构。”第八条规定：“国务院生态环境主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府制定大气环境质量标准，应当以保障公众健康和保护生态环境为宗旨，与经济社会发展相适应，做到科学合理。”强调地方各级人民政府对“大气环境质量负责”，当大气环境质量不达标时，应当制定限期达标规划并组织实施。该法还建立了重污染大气监测预警和突发性大气污染事故应急机制，及时应对大气污染事件对公众健康及生态安全的影响。

　　构建整体保护公众健康的环境法律体系

　　2023年10月，全国人大常委会正式启动环境法典编纂工作。2024年7月18日，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》中，明确提出编纂生态环境法典以完善生态文明基础体制、深化生态文明体制改革。全国人大于2025年4月底将《生态环境法典》（草案）（以下简称《法典草案》）一审稿公开征求意见后，9月份后陆续将二审稿公布征求意见，并于12月将三审稿公开征求意见。法典草案加强了对公众健康的保护。

　　首先，通过总则规定保障公众健康的总体要求。在《法典草案》第1条明确将“保障公众健康和生态环境权益”列为立法的目的之一。强调公众健康与生态环境权益保护的重要意义，是建设美丽中国，实现中华民族永续发展的重要组成部分。第71条规定制定生态环境领域的标准，应当以保障公众健康、保护生态环境为宗旨，与经济社会发展相适应，做到科学合理。针对过去与健康相关的国家生态环境基准研究薄弱的问题，第75条提出国家鼓励和支持开展生态环境基准研究。国务院生态环境主管部门根据保障公众健康、保护生态环境的需要，制定生态环境基准。第48条规定，国家建立健全生态环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展生态环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染、生态破坏等有关的疾病。

　　其次，强化了卫生健康部门的职责。《法典草案》在规定生态环境保护行政主管部门的职责的同时，特别增加了卫生健康部门在监督环境健康风险、涉及健康的信息公开和分享等方面的职责。例如，第274条要求国务院生态环境主管部门会同国务院卫生健康主管部门，根据对公众健康和生态环境的危害和影响程度，公布有毒有害水污染物名录，实行风险管理。第485条规定设区的市级人民政府生态环境主管部门会同住房城乡建设、农业农村、卫生健康等有关部门，定期向社会发布固体废物的种类、产生量、处置能力、利用处置状况等信息。

　　第三，在污染防治编中规定保护健康的一般性规定。《法典草案》第二编编纂了现有的污染防治单行立法，在提取最大公因式的基础上制定了该编的一般性规定，该编第一章第149条规定“污染防治工作坚持精准治污、科学治污、依法治污的方针，坚持统筹规划、源头防控、分类管理、社会共治，强化多污染物、区域协同防治，加强全过程监督管理，实现减污降碳协同增效，改善生态环境质量，保障公众健康，同步推进高质量发展和高水平保护，促进经济社会发展全面绿色转型”。这一规定充分反映了国家将保护公众健康纳入污染防治的综合考虑之中，与其他目标协同落实。

　　第四，建立针对健康风险在内的环境风险预防、控制和处理机制。第119条规定“国家建立完善分级负责、属地为主、部门协同的突发生态环境事件应对责任体系，严密防控生态环境风险、保护生态环境敏感目标，及时妥善科学处置各类突发生态环境事件”。第124条规定“县级以上人民政府应当建立突发生态环境事件监测预警机制，组织制定预警方案；生态环境受到损害，可能影响公众健康和生态安全时，依法及时发布预警信息，启动应急措施。生态环境主管部门应当加强对可能导致突发生态环境事件的风险信息的收集、分析和研判，经研判可能发生突发生态环境事件时，及时向本级人民政府提出预警信息发布建议”。在污染防治的各章分别规定了不同污染种类重污染监测预警、突发事件应急预案制度。

　　第五，充实了环境信息公开及公众参与的内容。20世纪90年代以后，世界各国的生态环境立法普遍强化了保护公民环境权的内容，《法典草案》也将保护公民生态环境权益列为法典的立法目标之一。公民的生态环境权主要体现为在清洁、健康的环境中生活的权利。为了保障这一权利的实现，必须确保公民能够获取与之相关的环境信息，参与相关的重大环境决策，监督对环境有影响的活动。2014年修订的《环境保护法》新增了一章共六个条文专门规定“信息公开和公众参与”的内容。《法典草案》在《环境保护法》的基础上结合实际需要和最新发展，在总则编的第九章通过11个条文规定了“信息公开与公众参与”。第137条规定“公民、法人和其他组织依法享有获取生态环境信息、参与和监督生态环境保护的权利。各级人民政府负有生态环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开生态环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督生态环境保护提供便利”。第140条规定“国家鼓励企业事业单位和其他生产经营者自愿公开相关生态环境信息。实行排污许可重点管理的排污单位和其他法定的应当披露生态环境信息的企业事业单位和其他生产经营者，应当依法及时、真实、准确、完整地披露污染物排放信息、温室气体排放信息等生态环境信息”。第143条规定“编制生态环境领域的规划、制定生态环境领域的标准、开展生态环境影响评价等工作，应当依法采取举行听证会、公开征求意见等方式，保障公众参与生态环境保护的权利”。第144条规定“国家鼓励公民、法人和其他组织对生态环境保护公共事务进行监督”。

　　当然，《法典草案》对当前立法和法律实践中存在的一些突出问题仍然回应不足，如政府职责配置不够合理，保护公众环境健康的职责主要配置到卫生健康部门，生态环境部门的职责中没有被明确提及，环保与卫健“双牵头”机制长期虚化；法律尚未对公众享受清洁、健康环境的权利进行明示性规定，公众环境健康权缺乏高位阶的法律依据；司法部门如何有效地预防、救济公众环境健康权益损害缺乏具体指引等等。因此，建议《生态环境法典》明确将公众享有在清洁、健康环境中生活的权利进行规定。强化各级政府及相关职能部门，特别是生态环境部门对公众健康的保护职责。在司法救济方面，明确公众健康风险预防、评估、救济的机制。

　　保护公众健康是一个系统工程，期待《生态环境法典》为全面实现美丽中国、健康中国的梦想保驾护航。

　　（作者系中山大学法学院教授、博士生导师，中国法学会环境资源法学研究会副会长）