民事支持起诉制度如何从原则走向规则

　　□王福华

　　3月2日，最高人民法院、最高人民检察院联合印发《关于办理民事支持起诉案件若干问题的指导意见》（以下简称《指导意见》），标志着我国民事支持起诉制度正在从抽象原则走向具体规则。这一文件的出台并非偶然，而是对长期以来《民事诉讼法》第十五条适用困境的系统性回应，更是对新时代弱势群体司法保护需求的积极响应。

　　我国民事支持起诉制度始于1982年《民事诉讼法（试行）》，1991年《民事诉讼法》第十五条正式确立，规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或个人民事权益的行为，可支持受损害方起诉”。该条款在历次修法中得以保留，但长期停留在原则性规定，缺乏具体操作规范。

　　从制度功能看，支持起诉经历了从“维护社会经济秩序”到“保障弱势群体诉权”的范式转换。早期制度侧重对违法行为的社会监督，而近年来，随着以人民为中心司法理念的深化，支持起诉逐渐转型为检察机关保障弱势群体平等行使诉讼权利的重要机制。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确检察机关是“保护国家利益和社会公共利益的重要力量”，要求“进一步加强民事检察工作，畅通司法救济渠道”，为这一功能转型提供了政策依据。

　　尽管《民事诉讼法》第十五条确立已逾三十年，支持起诉制度在司法实践中仍面临“适用率低、规范性差、效果有限”的困境，主要受制于四重障碍。其一，检察机关诉讼地位模糊。实践中，检察机关在支持起诉中常以“支持者”“原告”或“监督者”三种身份混用，出庭时是否享有发问、质证、辩论等诉讼权利缺乏统一标准，导致职能行使受限，出现“能支持却难参与”的窘境。其二，调查取证权不明确。支持起诉的核心在于弥补弱势群体举证能力不足，但现行法律未赋予检察机关相应的证据调取权。在“检例第125号”案件中，80名环卫工人因无法获取用人单位改制文件、工资签收记录等关键证据而维权受阻，后经检察机关调取相关材料才推动案件进展，凸显调查权缺位对制度实效的制约。其三，公权干预与私权自治存在对冲。民事诉讼以当事人处分权为基础，检察机关介入可能引发权力越界风险。如“检例第126号”中，检察机关虽对家庭暴力受害者张某云进行心理疏导和法律指引，最终仍尊重其是否起诉的自主决定，但实践中存在“支持”异化为“替代”或“主导”的倾向，易损害当事人意思自治。其四，协同机制运行不畅。支持起诉需与法院、人社、妇联、法律援助等多部门协作，但职责边界不清、信息共享机制缺失，导致衔接不畅。例如，农民工讨薪案件中，若人社部门调解失败后未及时移送线索，检察机关难以及时介入，错失维权黄金期。上述问题共同制约了支持起诉制度的实效发挥，亟需通过制度完善实现从“原则性规定”向“可操作机制”的转型。

　　《指导意见》的出台，从现实与制度两个层面回应了支持起诉实践困境。现实中，农民工、老年人、残疾人、家暴受害人及未成年人等弱势群体维权能力不足、不敢或不能独立起诉，亟需制度支持。《指导意见》以“两高”联合文件形式明确了支持起诉的适用条件、检察机关职责与法院配合义务，实现了从原则性规定向操作性规则的跨越。首先，构建法检协作框架。《指导意见》要求法院支持检察机关履行支持起诉职能，推动程序配合、文书送达共享、调解结果告知等机制，保障诉讼顺利进行与当事人平等诉权。其次，明确适用条件与支持方式。限定支持对象为“诉讼能力弱、不敢或不能独立起诉”的当事人，细化支持方式包括法律咨询、协调法律援助、提出意见、调取证据等，推动支持起诉从数量扩张转向质量提升。再次，划定权力边界。确立三原则：诉权平等原则，强调支持的补充性；自愿原则，尊重当事人意愿；处分原则，支持意见不得超出诉讼请求，明确支持起诉的备位地位。最后，倡导部门协同。通过司法建议、检察建议等方式，督促人社、妇联、司法行政等履职，形成保护合力，确保制度落地见效。《指导意见》系统性破解制度运行难题，为支持起诉提供制度支撑与实践指引。

　　《指导意见》的出台标志着“检护民生”行动从零散实践走向规范运行。但也需审慎评估其潜在影响。尽管该文件强化了检察机关在保障弱势群体权益中的作用，体现了国家保护义务的积极履行，但公权力介入私法领域必须恪守边界。未来实施中，应重点关注三个问题：一是细化诉讼地位规则，明确检察机关作为“支持起诉人”的权责清单；二是完善调查权保障机制，明确检察机关依职权调取材料的证据效力；三是健全处分权协调规则，建立检察机关意见与当事人意愿冲突时的处置机制。

　　（作者系上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师，中国法学会民事诉讼法学研究会副会长）