【内容摘要】 城市生活垃圾量增长和回收系统乏力，促使上海市政府出台了“两网融合”政策。目前，两网融合点站场体系正在建设中。经过调研发现，两网融合政策落实中存在着一些现实的问题，如点站场建设和管理问题、物业公司和回收企业合作不畅问题、回收清运问题、再利用问题等。就此，未来两网融合政策的完善应更加注重落实具体操作指南、明确职责分工、发展再利用环节等。
【关键词】 两网融合 现存问题 完善对策
□王震 陈超俊 林泽昕
随着社会经济的发展和居民生活水平的逐步提高，生活垃圾的产生量也在迅猛增长。据上海市绿化和市容管理局统计，上海市每天产生的生活垃圾近两万吨，每人平均每天产生垃圾近1.2公斤。终端处理设施承受着超负荷的压力。然而，在这些垃圾中，干垃圾仅占17%，有害垃圾占1%。若能将占比总计82%的湿垃圾和可回收物分类出来纳入资源化利用渠道，将大大缓解终端处理的压力。
但是，由于近年来上海市“五违四必”行动的开展和废品价格的一路走低，大量从事废品回收的人员转行离开，依靠原有的力量无法将可回收物分离出来，再生资源回收系统无法高效发挥作用。为了实现生活垃圾资源化和减量化的目标，上海市出台了多部文件，以促进城市环卫系统和再生资源回收系统的“两网融合”。
一、两网融合点、站、场体系建设现状
“两网融合”是指将城市环卫系统和再生资源回收系统两个网络进行有机结合，对生活垃圾投放、收集、清运中转、终端处置业务进行统筹规划，实现投放点的整合统一、作业队伍整编、设施场地共享等。目前，上海市政府已将“建成2000个再生资源回收服务点，推进区和街镇再生资源点场站建设”纳入2018年市政府实事项目。截至7月底，全市已建成两网融合回收服务点768个，回收中转站30个，回收集散场两个。
二、两网融合政策落实中出现的问题
（一）点站场建设和管理有待强化
根据 《上海市两网融合回收体系建设导则》 的要求，各区应按标准建设两网融合回收服务点、中转站、集散场，构建从源头到末端的全过程回收体系。目前，点站场体系建设尚处于建设阶段，面临着城市用地紧张、覆盖范围有限、可能带来噪音和污染等诸多问题。各区两网融合建设进度不一，服务点管理模式也存在许多差异，缺乏统一的要求和标准。
（二）物业公司与再生资源回收企业合作不畅
目前上海各区垃圾回收，多采取与再生资源回收企业合作进行垃圾清运的模式。许多小区内的物业公司与再生资源回收企业的合作并不顺畅，物业保洁员和回收人员分属不同环节，保洁员收集高价值可回收物，回收人员则要对垃圾进行二次分拣，成本高而效率低。垃圾回收清运企业普遍反映希望能与小区物业进行合作，推动垃圾分类回收的人员融合。
（三）垃圾回收企业清运遇阻在“两网融合”中端处理阶段，据调研显示，目前垃圾清运企业清运车辆的日常清运遇到不少难题。因不是专门的环卫车，车辆无法进入小区、车辆限行限号、收运垃圾作业中停车不便等问题影响了清运效率。与此同时，清运企业普遍反映垃圾回收再利用的成本过高，政策补贴无法填平亏损。
（四）低附加值可回收物再利用链条缺失
“两网融合”末端处理中，承接低值可回收物的加工利用链条存在缺失。垃圾的回收与加工利用企业面临着营利空间小、技术需求高、低价值可回收物经济效益低等现实问题，低值回收物经过回收加工制成的产品价格多高于同类产品数倍而销路不畅，往往需要依靠政府采购才能售出。
三、对两网融合工作完善的建议
（一）服务点管理优秀经验总结和操作指南出台
走访调研中，课题组发现多个小区现有的一些优秀举措值得借鉴和推广。第一是定时定点投放，倒逼居民养成在集中时段至两网融合服务点进行分类投放的习惯； 第二是居民日常干湿两分类，以防止湿垃圾对可回收物造成污染；第三是志愿者参与，做好宣传和监督工作。这些优秀经验应加以总结，并由政府出台相关操作指南。
（二）统筹各方主体，明确职责分工
为保证“两网融合”回收体系在各个环节都能够运作顺畅，应当尽快推进各方主体间的合作。政府主管部门协调交通、环卫等部门，保障回收企业的收运畅通； 回收企业和物业公司在人员整编、服务点维护等方面加强合作； 居委会充分发挥组织、动员和宣传作用。统筹制定“两网融合”体系建设具体操作细则，明确各主体的职责分工以及相应的奖惩机制。
（三）促进低价值可回收物再利用
目前通过政府补贴的方式来促进低价值可回收物再利用的方式不具有持续性，未来应当打造循环经济，保障企业盈利。首先，可通过网上预订回收服务，减少前端收集费用，并发展低价值回收物的处理科技，降低以回收物为原料的生产成本。其次，可探索单品种可回收物全产业链的构建，如对废纺、废玻璃、大件垃圾等低值可回收物，建立单品种回收网络和专业化加工生产基地，打造专业化回收、加工、利用和终端产品制造全产业链。
“法治建设与社会管理创新”调研成果选
华东政法大学研究生院 上海法治报社联合主办
