政府购买社会组织公共服务的风险研究(以上海为例)

　　【内容摘要】　政府购买公共服务是政府职能转型的趋势，但是现有实践中需求方（政府）、供给方（公共服务市场）、法律制度等领域都存在着缺陷，极大地影响了公共服务的质量。上海市作为我国购买服务较为成熟的城市，其购买服务的发展与特色具有一定的借鉴意义和分析价值。调研组通过在上海市的实地调研，获取了社会组织在提供给公共服务中存在政策依赖性强、社会认可度不高等一些问题。并从法制建设、政策扶持和评估方式等方面提出了完善购买服务的建议。

　　【关键词】　政府购买　公共服务　社会组织　风险□袁铭健

　　我国从上世纪末开始引进政府购买公共服务制度，多年来得到了迅速发展。但是存在着政府购买行为流程不规范、公共服务市场缺乏竞争、购买活动的法制保障不足等现实困境，这不仅影响到政府购买服务的质量，民众的满意度也不高。本调研组在上海市各类提供服务的社会组织展开调研，不仅可以为上海市政府提供政府购买方面的政策建议，也为我国各地政府的实践提供了经验。

　　一、上海市政府购买公共服务的实践

　　从2001年上海市民政局开始提出购买居家养老类的公共服务开始，上海市的市级部门逐渐将政府购买的权力下放给各区政府。目前上海市各级政府的购买领域主要有四类：一是社区类的公共服务；　二是行业性的服务；　三是社会公益类服务；　四是社会管理类的服务。而公益服务招标创投的模式是上海市政府实践中的创新点，上海市将公益创投和政府购买服务进行结合，不断细化了购买项目的范围和方式，在全国范围内具有较大的借鉴性。

　　上海市在政府购买服务中存在的问题主要是：一方面在缺乏上级部门的相应法律制度保障下，各区在购买中的购买范围和购买项目难以确定，同时在《政府采购品目分类表》　中提到的购买供应商中也没有包括社会组织，这使得政府购买社会组织服务存在着合法性的欠缺；　另一方面在上海市各区相关部门的具体购买流程中，缺乏应有的中介机构和信息平台，且目前政府购买服务中的评估环节缺失，服务质量受到较大的质疑。

　　二、基于上海市社会组织的实地调研与分析

　　（一）社会组织的政策依赖性强，自主性和独立性缺乏

　　目前有较多的社会组织依托于政府的政策支持，一方面政府会主动进行社会组织的转型和培养工作来承接服务项目，另一方面民间组织会考虑到竞标后的大量财政补助而积极参与。这些组织成立时间较短，规模较小，收入几乎全部来自政府的财政补贴，在政府购买结束后的生存能力存在疑问。同时，某些社会组织的发展完全依赖政府的政策要求和评估指标，缺乏自身应有的自主性和独立性，社会存在感极低。

　　（二）社会组织的认可度和接受度不高，民众对服务质量存在担忧

　　通过调研组的问卷汇总，大部分民众对于现存的社会组织的机构功能和服务范围不够了解，且认为其不具备代替政府提供公共服务的能力。民众对于社会组织的意见主要存在于专业能力、服务质量、服务态度、服务费用这几个方面。也正是因为这种不信任和不支持的意愿，民众在接受服务中很容易产生不满情绪和抵触感。在不同群体和年龄段的分析中，学生、青年群体（12-30岁）的不满度较高，而年龄较大的群体（50岁以上）则比较理性。

　　（三）社会组织专业技能缺乏，就业政策扶持下员工素质偏低

　　调研组在对其中一家社会组织的人员构成进行调查后发现，该机构的人员构成大多是由其他行业的下岗员工或者社会中的待业、无业人员组成。在上海市政府提出“万人就业项目”政策之后，社会组织承担了这一责任，使大量非专业人士进入社会服务工作之中。以居家养老类社会组织为例，服务工作局限于卫生清洁、日常照顾和基础家政服务，而精神慰藉和医疗救护这些需要专业培训的技能严重缺乏。在岗位的门槛较低，工作的竞争压力较小的情况下，员工的服务态度和言行素质也不尽人意。

　　（四）政府评估偏形式化，民意的反馈效果不足

　　从调研的结果来看，政府对于社会组织的考察主要是在政府购买、招标投标之前，从民政机构获得相应组织的评价报告。在社会组织实际提供公共服务时，政府的评估工作由于人员有限，就显得力不从心。政府对于社会组织的评估主要集中在硬性的、可量化的、易得到的一些简单指标上，评估效果不大。对于民众来说，他们的意见和反馈难以得到表达。通过问卷统计，有87%的受访者表示对服务机构存在着意见，但是有54%的民众表示不知道如何投诉，这也滋生了民众的不满情绪。

　　三、规范并提升政府购买行为的建议

　　（一）规则制定：统一法律条文与地方政府规章共建

　　我国政府购买行为目前依赖于《中华人民共和国政府采购法》　和《政府采购法实施条例（征求意见稿）》　两部法律文件，立法方面还需要注重以下几点：一是对购买的公共服务范围作出规定；　二是完善购买预算和资金使用的制度约束；三是确定购买主体和购买方式；　四是规定政府各部门的职责义务；　五是制定政府购买的法定流程。同时，地方政府也要充分利用当地的资源，支持本地的社会组织迅速发展，对当地亟待解决的社会问题进行相关制度规章的建设。

　　（二）政策扶持：加快培育服务购买市场并扶助相关社会组织

　　针对我国社会组织的数量不足、能力不够、公共服务市场缺乏竞争的现象，政府可以从管理制度、财政支持、准入门槛、法律法规制定等方面入手，努力营造出一个竞争型、活力型的公共服务购买市场。政府应该逐渐加大对于社会组织的财政投入，以推动政府购买活动的开展，也应该改革当前社会组织的双重管理体制（登记主管机关和业务主管单位共同管理）。除此之外，政府还可以通过对公共服务市场法制建设、激励政策的发布等方式为社会组织的发展创造一个良好的环境。

　　（三）公共服务监管：建立第三方评估机构并引入问责制度

　　为了保证政府购买过程的规范性，政府需要完善公共服务的绩效评估机制，通过建立服务的质量投诉机构，并利用社会中介（专业的第三方监督机构）定期对提供服务的社会组织进行绩效评估。除了对提供公共服务的社会组织进行评估和惩戒，也必须在政府购买中引入问责制度，当出现行政不良现象之后，必须要有官员为此承担责任，以保证政府购买中资金使用的规范性，也能够促使行政官员谨慎、负责地参与到政府购买过程之中。

　　“法治建设与社会管理创新”调研成果选

　　华东政法大学研究生院　上海法治报社　联合主办