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【内容摘要】托育服务是上海的迫切需求，但供给严重不足，服务质量堪忧。“‘1+2’文件”的出台为托育机构的准入与监管设定了标准，也为托育服务行业的规范化发展奠定了基础。截至目前，上海市民办幼儿托育服务行业有了较大的发展，但仍存在诸多问题亟待解决改善。应进一步规范民办托育服务行业，强化后续监管，以助力“幼有所育”目标的实现。
【关键词】民办托育机构；“‘1+2’文件”；监管与执法
□尤文韵
一、“‘1+2’文件”的制定背景与实施情况
我国于2015年开始实施“全面二孩政策”。2016年以来，上海市0到3岁婴幼儿家庭数量急剧增加，幼儿的早期教养给双职工家庭带来了较大压力。与此同时，原有的公办托儿所体系严重萎缩，民办托育机构又存在办托质量良莠不齐、管理不规范等问题，婴幼儿托育服务供需矛盾较为突出，亟待建立完善的幼儿托育服务体系，为幼儿提供最安心的照护。
2018年4月28日，上海市正式出台创制性托育新政《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》及《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》（以下统称“‘1+2’文件”），明确“政府引导、家庭为主、多方参与”的总体思路，鼓励社会多方参与并强化托育机构的监管。截至目前，已有近70家营利性托育机构依照“‘1+2’文件”申办并获得《依法开展托育服务告知书》开始正式运营。“‘1+2’文件”的出台为托育机构的准入与监管设定了标准，也为托育服务行业的规范化发展奠定了基础。但就民办托育服务行业而言，仍存在部分机构无序发展的现状，亟待进一步规范与完善。
二、上海市民办托育服务行业现存问题
（一）政策出台前既有民办托育机构无序发展，无法满足托育刚性需求
在“‘1+2’文件”出台前，幼儿托育行业存在法律法规碎片化、主管部门不明确等问题，也缺乏相应的准入机制、标准及可持续的监管惩处模式。其中，民办幼儿托育机构问题尤为突出，多数政策出台前就已开展托育服务的机构目前仍处于政策监管以外。市面上较多非正规的民办托育机构准入时“缺依据”，运营时“缺监管”，大多无法满足《设置标准》要求，各种问题层出不穷，托育服务质量堪忧。
（二）部分从业人员职业道德缺位，缺少专业性从业人员
近年来，幼托班虐童事件的频发，使得托育机构从业人员专业性不足、缺乏职业道德等问题逐渐暴露在社会公众的面前。在0-3岁阶段，专业性的托育从业人员是幼儿托育服务行业短板中的短板。一方面，我国的早期教育专业仍处于起步阶段，培养规模不足，行业待遇地位低，进入托育行业的人才数量少之又少；另一方面，大多数受过良好高等教育的学前教育人才往往会优先选择公办的托育机构，民办托育服务行业的求职人员大多是刚步入社会的年轻力量，其往往不具备托育工作的相关经验。
（三）民办幼托机构轻保育，教保内容不合理
市场上部分3岁以下幼儿托育机构以“早期教育”“智力开发”“语言发展”“音乐启蒙”“数理逻辑”等课程进行宣传，强调为孩子提供“全脑开发”的环境，培养孩子专注力、想象力、图像记忆、语言等能力。然而，托育机构不应当偏重教育而忽视养育，应当遵循幼儿身心发展规律，秉持“以保育为主，教养融合”的原则开设托班。婴幼儿年龄小，对他们进行生活照料的任务相较于对其进行智力开发的任务更重，应当把“幼儿安全、健康和照护工作放在首位”，同时注重幼儿的整体发展。
三、“安心托育，和谐上海”对策建议
（一）进一步落实“‘1+2’文件”的监督与执法
“‘1+2’文件”作为全国首个有关托育工作的地方性规范，其出台为托育机构的准入与监管设定了标准，为行业的规范化发展奠定了基础。而强有力的后续监管与执法则是托育服务行业进一步规范化、可持续化发展的必要保障。面对部分政策出台前既有民办托育机构无序发展的问题，监管部门应以“‘1+2’文件”为依据，就上海市民办托育服务行业进行调研排查，在掌握上海各形态的托育机构现状之后，以问题和需求为导向，进行逐步规范整治。同时，应积极构建由政府统筹、多部门联动的托育服务综合监管机制，对已取得《依法开展托育服务告知书》的托育机构进行常态化综合监管。
（二）加强专业性托育人才队伍建设
幼儿托育工作专业性要求较强，但目前从事托育服务工作的人员素质与专业水平却参差不齐。要加强从业人员的专业培训，探索建立专业化、职业化的培训体系，重视对托育服务人员专业技能的定期考核。同时，应将从业人员职业技能培训、推进托育师资队伍建设等列为本市职业培训常态化工作，鼓励民办机构开展多种形式的技能提升培训，鼓励托育机构从业人员积极参加，提升能力与水平。
（三）进一步鼓励“家庭教养为主，社会托育为辅”的托育模式
“‘1+2’文件”明确了“政府引导，家庭为主，社会多方参与”的托育工作指导思想，强调了家庭的主体地位。应鼓励“家庭教养为主，社会托育为辅”的幼儿养育模式，并深入社区家庭开展3岁以下婴幼儿科学育儿指导服务。针对3岁以下婴幼儿家庭的不同特点与需求，大力开展形式创新、内容多样的科学育儿知识传播活动，并提供相关科学育儿的指导和服务，以不断提高幼儿家庭科学育儿的意识和能力。
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