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刘长秋
□就该法的名称来看，《基本医疗卫生与健康促进法》并不是一个科学规范的名称。相反，这一法名存在意思表达重复且混乱的严重问题。
□健康促进对于政府的要求要低于基本医疗保障和基本公共卫生保障对于政府的要求，其在立法上有着不的理念，而理念的差异决定了内容设计上的差异不同，甚至可能会致使立法在制度上难以兼容。
□立法者将基本医疗服务保障、基本公共卫生保障以及健康促进纳入同一部立法中，意图在一部法中解决三个方面的立法空缺，其用心之良苦值得肯定和赞许，但同时也使得该法在定位上产生了高度的模糊性。
近年来，伴随群众基本医疗服务保障缺失所带来的一系列负面问题的不断出现，党和国家已经开始关注并重视基本医疗服务保障立法问题，并以前所未有的推进速度形成了《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》（以下简称《草案（一审稿）》）。在全面征集意见的基础上，《草案（一审稿）》进行了修改并于2018年10月22日提请十三届全国人大常委会第六次会议进行了第二次审议（以下简称《草案（二审稿）》）。客观来说，《草案（二审稿）》相较于《草案（一审稿）》有明显的改进和提升，无论是在立法技术上还是立法内容上，都进行了修改和完善。这对于该法今后的顺利出台乃至推动该法真正在基本医疗服务保障方面发挥应有作用，无疑都具有重要意义。然而另一方面，笔者以为，该法依旧存在诸多不足，需要进一步改进和完善，尤其是在立法名称的确定与其内容的契合上。
立法名称需避免歧义
就该法的法名来看，《基本医疗卫生与健康促进法》并不是一个科学规范的名称。相反，这一法名存在意思表达重复且混乱的严重问题。原因在于，卫生与健康尽管在中文中意思不能完全等同，但在英文中是同一个意思，即都是health，二者并无不同。这样一来，一旦确定“基本医疗卫生与健康促进法”为最后的法名，则在翻译成英文的过程中会存在较大麻烦，会出现令中国人明白但却使外国人糊涂的尴尬。不仅如此，由于卫生与健康在中文也意思相近，基本医疗卫生与健康促进实际上也就是“基本医疗卫生与卫生促进”。这在语义表达上明显重复和多余，不符合科学立法对于立法技术的要求。而且“基本医疗卫生与健康促进法”中“基本医疗卫生与健康促进”是作为“法”的限定词来加以使用的，很容易让人产生以下不同理解，即：
其一，可以理解为“基本医疗卫生法与健康促进法”，在这一理解中，基本医疗卫生与健康促进是并列关系，其中，基本医疗卫生法为基本医疗卫生保障法的简称。
其二，可以理解为“基本医疗卫生与健康促进”的法，在这一理解中，基本医疗卫生与健康是作为并列关系的词共同修饰和限定“促进”的，亦即可以理解为基本医疗卫生促进法与健康促进法的合称。
其三，可以理解为基本“医疗卫生与健康促进法”，即基本一词是用来修饰后面的医疗卫生与健康促进的，而基本医疗卫生与健康促进法则隶属基本法的范畴。这显然容易造成人们对该法理解上的混乱，会增加人们对该法性质和内容把控上的难度，与科学立法的要求背离。
立法目的不易兼容
就立法目的来看，该法意在“一法多用”、“一石多鸟”的初衷虽好，但却难以实现。
该法将基本医疗服务保障、基本公共卫生保障与健康促进纳入同一部立法之中，似在意图借助一部法来分别解决基本医疗服务保障、基本公共卫生保障以及健康促进三个方面的问题。但实际上三者的立法理念以及政府在其中承担的职责和使命并不相同，强行将之规定在同一部法中会导致制度上难以兼容。具体而言：基本公共卫生服务是一种相对较低层次的基本卫生服务，对政府的要求较高，而相关国际公约中也都普遍确立了各国政府在基本公共卫生保障方面的义务。
从各国对这一服务制度保障的情况来看，政府在提供基本公共卫生服务方面往往需要承担全部的义务，其相关的投入由政府来加以包办。而基本医疗服务所需要的费用则受制于基本医疗服务自身的特点往往需要国家、社会及个人共同负担。
换言之，基本医疗服务与基本公共卫生所需的保障筹资机制是不同的，对政府的要求存在差异。当然，无论是基本公共卫生保障还是基本医疗服务保障都属于保障层面的要求，其中所涉之政府义务属于强制性义务，二者在这一点上是相同的。
而健康促进则不同，其属于改进和完善型的要求，对政府义务的要求属于相对较宽松层次的要求，对政府责任的规定可以不必像对保障层面的要求那样严格。就是说，健康促进对于政府的要求要低于基本医疗保障和基本公共卫生保障对于政府的要求，其在立法上有着不尽相同的理念，而理念上的差异决定了其内容设计上必然存在不同，甚至在很多方面会背道而驰，致使立法在制度上难以兼容。而且，将基本医疗卫生与健康促进放置在一起，也必然会使该法在内容上面临如何协调二者之间关系的问题，是以基本医疗卫生保障为重点，还是以健康促进为重点？这显然也是一个无法回避又难以解释的问题。
立法定位需更明晰
不仅如此，《草案（二审稿）》在定位上依旧没有摆脱模糊不清的问题。就目前来看，我国尚无基本医疗服务保障方面的立法，而不断被媒体曝光的“断腿自救事件”、“自制钢肾事件”等则彰显了广大人民群众基本医疗服务保障不足的困境。在此背景下，我国急需制定一部能够承担基本医疗服务保障功能的立法。而《基本医疗卫生与健康促进法》的制定显然具有弥补这样一种立法空位的意图。
同时，卫生领域立法的整体滞后性使得我国在公共卫生以及健康促进方面的立法也处于近乎空白的状态，亦需要尽快出台相关的立法。而公共卫生、健康促进与基本医疗存在着相关性，很多情况下，公共卫生服务尤其是基本公共卫生服务保障不力是致病的重要因素，而健康促进工作做得不好显然也是引发人们生病不可忽视的原因。
在这样一种逻辑下，立法者基于节约立法成本的考量，将基本医疗服务保障、基本公共卫生保障以及健康促进纳入同一部立法中，意图在一部法中解决目前我国在以上三个方面都存在立法空位的缺陷，令该法具有明显的综合性和基础性，其用心之良苦值得肯定和赞许。但同时也使得该法在定位上产生了高度的模糊性，即：该法究竟是一部具有专项法性质的基本医疗服务保障法？还是一部具有基础性质、将在我国卫生法体系中承担核心法角色的基本法？如果是一部具有专项法性质的基本医疗服务保障法，则现有的立法内容太过分散，制度设计似乎过于政策性和原则性，无助于真正保障和实现人们的基本医疗服务；而假如该法是一部具有基础性质、将在我国卫生法体系中承担核心法角色的基本法，则其内容又不够广博，没有完全包容医疗卫生领域的所有问题甚至是大部分问题。
在这一点上，《草案（二审稿）》无论从其名称上还是从其内容设计上显然都没法让人们得以明确，相比于之前该法酝酿制定指出所采用的《基本医疗卫生法》乃至相比于《草案（一审稿）》而言，该法二审稿在自身定位上依旧是模糊不清的。
基于以上分析，笔者以为，《草案（二审稿）》无论是在立法名称的斟酌与确定上，还是在立法内容的设计与编排上，乃至在一些具体条款的表述上，都还需要认真加以考量，进一步作出完善。毕竟，站在科学立法的角度来说，无论是立法名称还是立法内容乃至个别看上去很微观的概念之界定，都会影响到该法将来运行的实效，影响到人们基本医疗服务保障权的享有与实现。
（作者系上海社会科学院法学研究所研究员、生命法研究中心主任）
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