进一步完善单用途预付卡监管

　　张继红  尹菡

□我国现阶段单用途预付卡立法规制较为滞后，全国范围内预付卡规定仅限于部门规章。鉴于此，未来宜制定单用途预付卡管理方面的行政法规，并对预存资金余额和资金安全方面授权有关部门制定配套规定，实现中央与地方两级立法联动机制。

□要让协同监管服务平台切实运行起来，首先要明确平台的功能定位，即协同监管服务平台兼具监管与服务职能，平台通过更多的信息共享、政府服务、社会福利，进一步鼓励、引导发卡企业接入平台。

上海市人大常委会制定的《上海市单用途预付消费卡管理规定》  （2019年1月1日起施行）（以下简称“管理规定”）与上海市人民政府制定的《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》  （2019年5月1日施行）（以下简称“实施办法”），标志着上海市在单用途预付卡监管方面率先开始地方性立法。相比商务部制定的《单用途商业预付卡管理办法》  （2012年11月施行），《管理规定》和《实施办法》都作了一定程度的立法完善，发卡主体范围进一步扩大；监管主体得到进一步明确；监管方式进一步完善；预收资金管理方式进一步合理化；奖惩方式进一步健全。

新规定面临的监管难题

虽然上海市地方立法对于单用途预付消费卡的监管作了进一步完善，但仍面临以下监管难题：

1.《管理规定》施行范围较窄，立法层级较低

我国目前并没有专门规制预付卡的法律，现有规定仅停留于规章层面。《单用途商业预付卡管理办法》是商务部制定的部门规章，其在其管辖范围内适用；《上海市单用途预付消费卡管理规定》是上海市人大常委会为适应上海市地方发展需要而制定的地方性法规，《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》是由上海市人民政府制定的地方政府规章，其效力仅限于本行政区域。对于上海市以外的区域所涉及的单用途卡管理事项，仍然只能适用《单用途商业预付卡管理办法》，《上海市单用途预付消费卡管理规定》的施行范围较窄，对于全国单用途卡市场监管鞭长莫及。此外，还有学者质疑《规定》的制定僭越了地方立法权限：其认为单用途卡的本质是属于民事法律关系所调整的合同关系，应该由法律和行政法规予以规制，而不属于地方立法的权限范畴，且很多规定缺乏上位法的依据。

2.经营者与协同监管服务平台的对接困境

《管理规定》虽然建立了单用途卡协同监管服务平台，配套的《实施办法》也具体规定了经营者与平台进行对接的义务和具体方法步骤，但如何确保经营者接入平台并服从监管呢？即使企业接入了协同监管服务平台，如何确保经营者能够及时、真实、准确、完整地上传监管所需的单用途卡发行数量及预收资金等相关信息？自《管理规定》正式出台以来，上海市商务委就积极开展单用途卡的信息对接试点工作，提供免费发卡功能服务，根据企业实际需求，合理提供个性化服务。但是协同监管平台能否真的管用，还需时间检验。

3.预收资金管理问题

《管理规定》建立单用途卡预收资金余额风险警示制度，但并没有具体规定风险警示标准是多少。而配套《实施办法》确定了20万元的一般风险警示标准和上年度主营业务20%的特别风险警示标准。此统一标准是否合理？不同行业、不同领域其具体情形也不尽相同，建议应由各个行业部门尽快制订配套文件，进一步明确具体行业标准。

此外，如果对发卡经营者监管过于严格，则可能影响到企业的自主经营活力。预付卡消费方式现已被普遍接受，大规模的发卡活动要求经营者实时上报发卡信息，《实施办法》规定“于每日24时前，通过业务处理系统传送前一日发行和兑付的单用途卡信息”，每日报送可能会增加企业特别是中小企业的运营成本。资金雄厚信用良好的大企业与轻资产经营的个体经营者的经营风险存在较大差异，如何针对不同主体的发卡行为实施差别监管，以实现一方面保护企业经营积极性，另一方面又能降低监管成本、提高监管效率，值得我们进一步思考。

法律规制的完善路径

1.完善立法框架

美国为维护金融市场秩序，在2009年至2011年期间制定或修订了《爱国者法案》、《信用卡法》、《银行保密法》、《电子资金转账法》、《E条例》等一系列法律法规规章，通过联邦立法和州立法共同规制预付卡活动，其中联邦立法主要规定预付卡的性质、发行、支付结算交易等内容；各州立法针对其具体情况规范非银行业的资金安全以及预付卡的发卡者因发行行为造成损失的补偿等，形成了较完善的立法框架。如前所述，我国现阶段单用途预付卡立法规制较为滞后，全国范围内预付卡规定仅限于部门规章。鉴于此，未来宜制定单用途预付卡管理方面的行政法规，并对预存资金余额和资金安全方面授权有关部门制定配套规定，实现中央与地方两级立法联动机制。

2.强化协同监管服务平台实际运营效果

要让协同监管服务平台切实运行起来，首先要明确平台的功能定位，即协同监管服务平台兼具监管与服务职能，平台通过更多的信息共享、政府服务、社会福利，进一步鼓励、引导发卡企业接入平台。预付卡发卡机构跑路问题产生的根源之一即经营者和消费者之间信息不对称，发卡机构接入平台后的相关信息，经平台审核后实时发布，动态的信息披露便于社会公众对发卡机构的监督，实现“用脚投票”。对于主动接入协同监管服务平台的经营者，监管当局和行业协会可以给予一定的奖励，如定期评选“优质服务放心企业”。对于不愿意接入平台或接入平台但上传信息不实的企业，监管当局还可以实施信誉惩戒，列入黑名单并予以公示，引导消费者拒绝购买进入黑名单的发卡企业的服务或商品。

此外，应积极发挥行业协会在处理单用途预付卡消费纠纷时的引导、调解作用，承担辅助监管、信息提供及查询职能，并根据具体情况实施内部奖惩机制。

（张继红系上海对外经贸大学教授；尹菡系上海对外经贸大学研究生）

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