推进长三角一体化示范区建设

　　【内容摘要】上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善被定为“长三角生态绿色一体化发展示范区”（以下简称“示范区”），作为实施长三角一体化发展国家战略的核心区域，示范引领长三角地区更高质量一体化发展。为更好地把握长三角一体化发展机遇，应当探索示范区如何将生态优势转化为经济社会发展优势，从项目协同走向一体化制度创新，实现创新型经济、高品质生活、可持续发展的有机统一，走出一条生态与发展相得益彰、跨行政区域共建共享的新路。

【关键词】长三角一体化  示范区建设

□陈泽钦

一、区域特点

示范区区域总面积2351平方公里，常住人口308.72万人，户籍人口172.9万人，人口密度1261人/平方公里。该区域区位地理状况良好，多层次交通体系健全，同城化交通网络基本形成，基础设施较为完善；空间类型多样，功能形态丰富，产业基础较为雄厚，拥有多元化发展的动力支撑。近年来，吴江、嘉善接轨上海意愿强烈、行动积极，成为长三角一体化发展的前沿活跃地带，已形成突破行政区划、统筹规划协调的内在动力。

二、一体化推进基础

近年来，青浦、吴江、嘉善积极参与长三角一体化示范区谋划，三地达成七方面共识，梳理出一体化示范区重大项目清单及任务。青浦、吴江、嘉善三地在生态环境综合治理上达成共识、签订协议，主动发起建立边界水环境、大气污染防治联防联治机制，形成生态保护一体化。近年来，三地也致力于打通断头路、公交及高铁建设推进示范区交通一体化发展。此外，在促进产业融合、公共服务协作、区域治理一体化亦颇有成果。

三、问题与挑战（一）“绿色”与“发展”协调难题

三地的发展诉求存在分歧，且现有的环境治理制度存在差异，新老政策存在制度差异及兼容性问题，此外生态补偿机制设计尚待探索，“创新驱动绿色发展”能力不足。（二）土地资源统筹难题

当前，示范区内土地资源已然紧张，且三地土地市场价格存在重大差异，导致土地资源在三地间流转困难。此外，城乡土地管理差异化使得示范区在跨区域统筹土地资源面临制度挑战。

（三）管理权限与赋权方式设定难题

管理权限的具体方案仍未出台，导致规划建设无法继续推进，对地方政府的工作造成一定影响。此外，示范区虽然是一个整体，但并无独立的权力机关，如何通过赋权来实现全国各地经实践证明行之有效的创新政策也是一个难题。

（四）公共服务共建共享难题

虽然三地在公共服务一体化方面做出尝试，但实际上各地存在资源差异，其共建共享意愿也存在差异。上海在本市需求尚且未能充分满足的现状之下，公共服务的充分共享或面临一定社会压力。（五）区域规划协同难题

如何以统一的规划将邻近行政界线的边缘区域打造成拥有多边、多方政策优势、高端要素自由流动、充满活力的区域增长极是示范区建设过程中必须面对的问题。而当前三地存在规划编制背景独特，规划编制要求及规划管理程序存在差异尚未统一，难以实现区域规划协同的效果。

四、政策建议

（一）明确示范区管理机构

应当建立示范区规划管理等常设实体管理机构，统筹安排、制定有关政策，并构建有效的区域合作激励机制。具体而言，可以由三地政府签订联合协议或共同任命，下放示范区规划编制和实施执行具体权利，负责示范区空间规划的编制、实施、管理和监督等。

（二）构建多元化生态保护机制

三地应当通过立法协同建立区域生态管控的标准体系，做好生态环境标准、监测标准和监管执法规范重要工作。充分利用科技手段，加强对生态环境监测、保护和利用，建立强有力的生态环境保护网络。积极引入与生态环境保护相关的科研创新平台和产业。探索构建多元化的生态补偿机制，最大程度地协调利益冲突。

（三）推进土地开发模式一体化

应当推进优化建设项目跨区域土地审批；积极探索跨区域土地出让备案制，完善土地出让审批流程；探索搭建跨行政区的土地收储平台。由示范区管理机构牵头，由两省一市土地主管部门授权，建立示范区土地收储平台，进一步提高土地使用效率；制定标准统一的土地管理政策。

（四）推进公共服务协同共享

应当着力推动示范区公共法律服务一体化建设，整合示范区内法律咨询、法律援助等司法资源，优化公共法律服务供给途径，为民众提供便利、普惠的公共法律服务。此外，还应进一步推动信息化，提高示范区内各类法律法规、政策和服务信息的易获取性。

（五）推进示范区空间规划协同立法

建议示范区应当围绕经济社会发展规划纲要目标，统筹规划，明晰思路，编制统一的空间规划，共同建立管理体制机制。示范区内的空间规划管理规范性文件应当结合示范区发展特点，在体例框架、规划编制管理要求、违法责任和惩罚力度上做出合理安排，为分级施政的公权力划清边界、厘清权利义务关系、明确奖励及惩罚制度，从而让市场活动有法可依，切实保障公共利益，为全国空间规划立法树立典型范式。

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