增强《环境噪声污染防治法》可操作性

　　叶榅平

□现行的《环境噪声污染防治法》的主要缺陷是可操作性不强，修法应将增强法律的可操性作为一大目标，保障修改后的《环境噪声污染防治法》能够真正贯彻落实，在噪声污染治理中发挥关键作用。

□修正《环境噪声污染防治法》，应主要从以下几个方面增强其可操作性：应进一步明确界定“环境噪声污染”；明确环境噪声监管的主体及其职责；建立明确的环境噪声控制标准；建立灵活的噪声污染处理方式；进一步完善环境噪声污染处罚规则；建立公众参与机制，保障公众参与。

《环境噪声污染防治法》于1996年颁布，实施二十多年来，我国经济社会发生了巨大变化，人们对美好生活的向往与严重的环境噪声污染之间的矛盾日益突出，环境噪声投诉居高不下，环境噪声污染防治面临很大压力。例如，社会生活噪声源扰民现象日益频繁和突出；建筑施工噪声污染现象严重；道路交通噪声影响程度持续增长，影响范围不断扩大；工业噪声有从城市向周边农村蔓延和转移趋势等。加强环境噪声污染防治已成为环境治理的当务之急，修改《环境噪声污染防治法》是进一步实现环境噪声污染治理的必要之举。尽管2018年12月全国人大常委会对该法的个别条款作了修正，但是个别性条款的修改远远不能满足噪声治理的实践需要。为适应环境噪声治理的新形势、新要求，推进环境治理体系和治理能力现代化，需要及时对《环境噪声污染防治法》进行全面修改。

现行的《环境噪声污染防治法》的主要缺陷是可操作性不强，例如对噪声界定笼统模糊、执法权限和归属不明、处罚规定原则抽象、噪声监测规则不完整、噪声损害赔偿计算缺乏标准等，导致其难以在实践中真正发挥作用。因此，修改《环境噪声污染防治法》应将增强法律的可操性为一大目标，保障修改后的《环境噪声污染防治法》能够真正贯彻落实，在噪声污染治理中发挥关键作用。我认为，修正《环境噪声污染防治法》，应主要从以下几个方面增强其可操作性：

明确界定“环境噪声污染”

根据《环境噪声污染防治法》第2条，“环境噪声污染”为“超过国家规定的环境噪声排放标准”，并“干扰他人正常生活、工作和学习的现象”。看起来这是个完整的概念，实际上很抽象模糊，在实践中很难据此对环境噪声污染进行界定：

一是“干扰他人正常生活、工作和学习”如何定性，又如何认定？不仅缺乏量化标准，而且将其与排放标准作为并列性条件，也不妥当，容易导致执行混乱。

二是噪声监测成本高、难度大，导致“干扰他人正常生活、工作和学习”存在实际困难。

三是许多低频噪声已“干扰他人正常生活、工作和学习”，但是可能没有超过排放标准，因而无法纳入规范范围。修改《环境噪声污染防治法》，应完善“环境噪声污染”的认定标准体系，增强认定标准的可执行性。

明确环境噪声监管的主体及职责

从现有立法来看，环境噪声污染监管体制上存在监管职责不够明确的问题：

一是在许多情况下，环境噪声污染监管涉及多个部门，而现有法律未明确各部门的具体职责权限；二是缺乏各部门间协调互动的管理机制，导致实践中常常出现部门间互相推诿，难以统一监管的情况。

《环境噪声污染防治法》的修改需要进一步明确噪声污染监管部门及其职责权限，并建立明确的各相关职能部门在监管中的协调互动管理机制。首先应明确由生态环境保护行政主管部门对噪声污染施行统一监管，负责编制环境噪声污染防治规划，并负责各类经营场所、建设工地等重要领域的噪声监督管理。由城市管理部门负责城市建成区街道、广场、公园等公共场所以及临街商业门店噪声的监督管理。公安机关负责车辆产生噪声的监督管理。在此基础上，由生态环境监管部门牵头建立部门间的协调联动机制，协调处理一些职责交叉领域的噪声污染防治问题。

建立环境噪声控制标准

环境噪声控制和监管应有明确的标准。从执法实践来看，重要的环境噪声控制和监管标准应包括区域环境噪声标准、特定工厂噪声标准、建筑施工噪声标准、铁路火车噪声标准、特定区域的道路噪声标准、航空噪声标准、金属加工噪声标准以及生活中装修噪声和空调机噪声标准等。

对于这些环境噪声，应区分不同区域和不同的时间段，建立不同的控制标准，既合理平衡社会各种需求，也保障监管和控制有章可循，减少执行阻力，取得成效。

建立灵活的噪声污染处理方式

目前对于噪声污染的处理方式过于单一和机械，无法应对防治多样性噪声污染的需要。对于不同类型的环境噪声，应根据其特点和危害程度，有针对性地采取不同的控制和监管的方式。

对于工业噪声，一般有比较明确的控制标准，也有比较明确的监管部门。但是对于一些生活中频繁产生的噪声，可能就不具备进行监测和评估的条件，或者监测和评估的成本很高，或者是缺乏明确的监控标准，在此情况下，就需要采取更灵活的方式进行认定和处理，不能因为监测难度大、监测成本高或没有监控标准就不予认定、不予处理。例如，对于通过的室内装修噪声、广场舞蹈产生的噪声等，检测和认定成本高难度大，但可以根据受影响的人群的普遍反映或投诉的情况进行认定，并通过劝告、协商等方式灵活解决。

对于一些生产经营项目，例如重大项目施工、重要安装工程等，由于技术或管理上原因难以控制的，并且是在特定时间段产生的噪声，可以由主管部门介入调节和协商，通过经济补偿的方式解决。对各类会产生噪声的产品，应明确要求生产者在产品中标识噪声指标，购买者对产品的噪声质量享有知情权，可以要求经营者说明产品噪声质量指标并出示符合噪声控制标准的证明等。

完善环境噪声污染处罚规则

尽管经过2018年修正后的《环境噪声污染防治法》规定了多种形式的法律责任承担方式，但是仍然存在处罚规则比较原则，处罚力度较小，处罚方式单一，处罚规定不够严格、自由裁量范围过于宽泛且操作性不强等问题。例如，在《环境噪声污染防治法》中有十几个地方规定了“处以罚款”或者“可以并处罚款”，但是都没有明确规定罚款的额度，给实践执法带来不便，导致执法部门对噪声污染进行处罚的随意性很大，影响了环境噪声污染控制的严肃性。

因此，有必要通过本次修改，进一步明确环境噪声污染处罚规则，明确噪声污染的法律责任，缩小执法部门的自由裁量权，增强法律的权威性和执行效果。

建立公众参与机制

公众参与是实现环境治理的一项重要制度。环境噪声污染与社会民众生活息息相关，也是社会民众普遍关注的一大环境问题，应引导公众积极参与环境噪声污染治理，并且环境噪声污染发生的频率非常高，种类多样，城乡各地都存在，仅靠政府执法和治理，成本高昂，对生活中无处不在的噪声污染，政府常常无暇顾及。应发挥公众参与的作用，形成治理合力，实现政府、社会对噪声污染的共同治理。

现行《环境噪声污染防治法》对公众参与只有原则性的规定，对公众参与治理的方式、程序、效力等均没有明确规定，导致公众参与实际上只是一项中看不中用的原则，在实践中并没有发挥作用。

此次修改《环境噪声污染防治法》应在原有规定的基础上，对公众参与的范围、方式、程序及效力等进行明确规定，使公众参与形成一项系统性的、可操作性的规则体系，保障公众能够真正参与环境噪声污染治理。

(作者系上海财经大学法学院教授)

SourcePh" style="display:none">