深圳个人破产条例的创新与考量

　　殷慧芬

编者按：

8月26日，深圳通过《深圳经济特区个人破产条例》，将于明年3月1日起正式实施。这是我国首部关于个人破产制度的地方性法规。

深圳个人破产条例实施后，将对保障"诚实而不幸"债务人的生存、发展，保证经济活动的流畅、稳定及可预测性具有重要意义。同时，全国人大法工委正在研究修订《企业破产法》，拟在该法中就个人破产制度作原则性的规定。深圳个人破产条例也可以为国家将来专门制定个人破产法探索和积累经验。

本期我们邀约上海市法学会破产法研究会秘书长、上海政法学院副教授殷慧芬对条例内容予以解读。

2020年8月26日，深圳市人大常委会审议通过《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称“深圳个人破产条例”），这是破产法立法史上一起具有里程碑意义的事件，是贯彻落实党的十九届四中全会精神，在推动自然人破产立法方面实现的历史性突破。

深圳个人破产条例出台背景

在加快推进供给侧结构性改革和优化营商环境的时代背景下，自然人破产法日益受到社会各界的广泛关注。2018年12月，最高人民法院周强院长在《关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》中呼吁，“推动建立个人破产制度，完善现行破产法，畅通‘执行不能’案件依法退出路径”。2019年7月，发改委、最高法、工信部等十三部门联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，提出分步推进建立自然人破产制度。“研究建立个人破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度”。2020年5月，中共中央发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确要求“健全破产制度，改革完善企业破产法律制度，推动个人破产立法，建立健全金融机构市场化退出法规”。

2019年5月起，全国法院的个人债务清理实践探索此起彼伏，各地法院先后开展了不同模式的个人债务清理实践探索。需要指出的是，受限于现有法律的规定，包括台州柯某案和平阳县蔡某案在内的这些个人债务清理实践，只是具备了自然人破产制度的某些功能和要素，性质上仍是强制执行程序中的和解。2020年8月18日，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》发布，在对深圳的战略定位中明确提到要打造法治城市示范，用足用好经济特区立法权。

正是基于前期的实践积累和当前的时代背景，深圳率先推出了个人破产条例。

深圳个人破产条例的主要亮点

深圳个人破产条例实施后，符合条件的、遭遇竞争失败的自然人可以以对整个经济伤害最小的方式退出市场或者实现重生，这对于增进债权人公平清偿，保障债务人的生存、发展，对经济活动损失进行及时高效的处理以保证经济活动的流畅、稳定及可预测性具有重要意义。作为我国首部个人破产法规，深圳个人破产条例的主要亮点如下：

（一）适用范围采一般破产主义

深圳个人破产条例第二条规定：“在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人，因生产经营、生活消费导致丧失清偿债务能力或者资产不足以清偿全部债务的，可以依照本条例进行破产清算、重整或者和解”。该条款表明，“因生产经营、生活消费导致丧失清偿债务能力或者资产不足以清偿全部债务的债务人”，都是该条例的适用对象，即深圳个人破产条例的适用对象是所有的自然人，不仅包括商自然人，而且包括消费者。据深圳个人破产条例的官方解读，这是考虑到“除个体经营者以外，近年来大量自然人以个人名义直接参与到商事活动中。除此之外，还有大量自我雇佣的商事主体以微商、电商、自由职业者等形式存在。这部分商事主体一旦遭遇市场风险，需要以个人名义负担无限债务责任”。

（二）清算程序设三年免责考察期

深圳个人破产条例第九十五条规定：“自人民法院宣告债务人破产之日起三年，为免除债务人未清偿债务的考察期限（以下简称考察期）”。世界范围内的破产免责期限各有不同，以清算程序为例，美国、日本法规定，债务人在破产清算程序结束后就自动获得免责，大约需要3-4个月时间；英国免责期限是1年时间；中国香港是4年时间；德国则是6年，另有免责期限更长的国家。深圳个人破产条例采取了折衷主义路线，把免责考察期定为3年，这应该更多是从优化营商环境、弘扬企业家精神的角度出发，希望较短的免责考察期可以让债务人尽快重生。

(三)和解程序采“庭外和解+法庭确认”模式

破产和解具有程序简单、时间耗费少、充分尊重当事人意愿的优势。但是企业破产法中的和解程序由于在制度设计上存在着一些问题，如担保债权不受调整，更多依赖债权人的让步达成协议等，又由于和解程序与重整程序存在着一定程度上的重叠，因此和解程序在实践中的利用率很低。以浙江省的统计数据为例，2019年审结的1704件破产案件中，清算案件1654件，重整案件48件，和解案件只有2件。深圳个人破产条例的程序设计过程中也面临着继续采用企业破产法的和解模式（2/3多数表决制）还是采用庭外和解模式（全体一致同意）的问题。深圳个人破产条例的征求意见稿中，曾经在作出了一些改变的基础上基本保留了传统的破产和解模式，但最终公布的条例正式版本中，破产和解程序的变动很大，采用了“庭外和解+法庭确认”的模式。

无论是从减轻法院负担的必要性也好，还是从寻求更合理的解决个人债务纠纷的方式也好，庭外和解都是一种常见的个人债务纠纷解决机制。域外个人债务庭外清理机制的实践模式可作以下两种划分：1.市场模式和准司法模式。市场模式更多是由市场机构来完成庭外和解，如美国、德国等采取这一模式。准司法模式是指法院参与的一种ADR纠纷解决机制，如日本的特定调解，法院的介入保证了调解程序的透明性和债权人之间的公平性。2.前置和解和自愿和解。前置和解是指债务人之间的庭外和解是进入破产程序的必经程序，如德国、我国台湾地区相关法律规定，消费者之间的庭外和解是前置性程序。自愿和解是指债务人之间的和解不是必经阶段，而是取决于债务人自己的意愿。如日本、澳大利亚采取自愿和解模式。深圳个人破产条例的破产和解程序采取的“庭外和解+法庭确认”模式，可被归类为准司法模式，并且是自愿和解模式，这是深圳个人破产条例的亮点之一。

（四）新设破产事务管理部门

深圳个人破产条例的另外一大亮点是设立了破产事务管理部门，以实现司法审判职责与行政管理职责的区分。深圳个人破产条例第六条规定：“个人破产事务的行政管理职能由市人民政府确定的工作部门或者机构（以下称破产事务管理部门）行使”。

据深圳市中级人民法院深圳破产法庭曹启选庭长介绍：目前深圳约有600万人符合资格申请，预计每年个人破产案件约有5000至6000宗。依据深圳个人破产条例第五条的规定，个人破产案件原则上由中级人民法院管辖。这样一来，破产法官面临繁重的办案压力。为缓解这一问题，深圳个人破产条例在吸收域外经验的基础上设立了破产事务管理部门。

（作者系上海市法学会破产法研究会秘书长、上海政法学院副教授）

SourcePh" style="display:none">