立法应如何关注黄河生态安全

　　叶榅平

□黄河流域跨越多个行政区，经济社会发展不平衡，生态环境问题具有特殊性和复杂性，要实现整体性的系统治理，就必须制定综合性的《黄河保护法》，它是实现黄河流域整体性治理和保护的法治之路。

□《黄河保护法》应重点解决流域协调机制建设；落实生态环境空间管控和生态环境保护规划；推进流域生态系统保护与修复；加强水质保护和改善流域环境质量；严格管控黄河流域生态环境风险等问题。

□目前黄河流域水资源的利用强度高达80%，黄河流域开发利用存在重大生态风险。因此，立法应更关注黄河的生态安全，有针对性地去制定黄河流域保护各项规定；更加重视黄河流域的风险防控，特别是对水安全问题应有专门性规定，从源头控制和防范风险。

我国首部流域专门立法《长江保护法》已经生效实施，该部新法打破了之前长江“九龙治水”的局面，同时对于长江生物保护、污水治理、防洪救灾、生态修复等进行整体性规定，将成为保护母亲河长江的有力法律铜墙。作为首部流域专门立法，《长江保护法》也必将对我国流域综合性立法产生深远影响。实际上，《黄河保护法》已经被全国人大列入立法规划，由水利部牵头起草的《黄河保护立法草案》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》）已经公开向社会征求意见，黄河流域专门性立法已经驶入快车道。

整体性治理和保护的法治之路

黄河流域是我国西北和华北地区的重要水源涵养地、生态屏障和经济带，也是我国防范重大风险、治理环境污染的重要区域。因此，对黄河流域实施整体性保护和治理是国家重大战略，对保障国家和区域可持续发展具有十分重要的意义。近年来，黄河流域虽然在生态建设、环境治理等方面取得了明显进展，但在现有法律框架下，长期以来面临的生态退化、洪水威胁、水土流失、水资源紧缺、水质不达标等生态环境问题依然非常严峻。

习近平总书记多次对黄河保护作出重要指示，2020年8月31日召开的中共中央政治局会议专门审议通过的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，明确要求要因地制宜、分类施策、尊重规律，改善黄河流域生态环境。

黄河流域从西到东横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原和淮海平原四个主要生态系统，跨越多个行政区，经济社会发展不平衡，生态环境问题具有特殊性和复杂性，要实现整体性的系统治理，仅靠现有的较为分散的行政法规和地方性法规显然是无法实现这一重任的，必须制定综合性的《黄河保护法》，它是实现黄河流域整体性治理和保护的法治之路。

首要关注生态保护和环境修复

《黄河保护法》的立法应完整贯彻习近平生态文明思想，坚持生态优先、绿色发展的战略定位，始终把黄河流域生态保护和生态环境修复摆在首要位置，同时把握好生态环境保护和经济社会发展的辩证关系，通过综合性立法促进流域经济社会发展全面绿色转型，实现生态效益、经济效益、社会效益有机统一。

《黄河保护法》立法要有问题导向和系统思维。有问题导向，就是在立法中要坚持目标的同时，抓住黄河流域保护关键和难点，用法律破解制约黄河流域整体性保护中的关键问题和难点问题。有系统思维，就是要黄河流域立法中增强黄河流域保护的系统性、整体性、协同性。

针对黄河流域的独特性，结合流域立法的一般规律，《黄河保护法》应重点解决以下问题：

一是流域协调机制建设。流域性综合立法的一个重要任务就是要解决跨区域性的生态环境治理和保护问题，这就涉及治理和保护机构的设置。《黄河保护法》要把建立流域协调机制放在立法的重要任务和内容，深入研究，通过立法建立统筹协调黄河流域保护和治理体制机制，推进黄河上中下游、江河湖库、左右岸、干支流的协同治理。

二是落实生态环境空间管控和生态环境保护规划。在立法中应全面落实黄河流域主体功能区规划，明确黄河流域生产、生活、生态空间开发管制界限和红线；建立黄河流域生态环境保护规划制度，通过规划推进黄河上中下游九省区因地制宜协调和高质量发展。

三是推进流域生态系统保护与修复。黄河保护立法应从生态系统整体性及黄河流域生态系统性保护与修复着眼，统筹山水林田湖草等生态要素，充分考虑黄河生态系统上中下游的差异，实施分区分类生态系统保护与修复。

四是加强水质保护和改善流域环境质量。应统筹水、大气、土壤、生态等要素管理，将《土壤污染防治法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等法律一般性要求与黄河流域实际结合，提出针对性更强、更为精细化的规制要求，加强黄河流域水质保护和改善环境质量。

五是严格管控黄河流域生态环境风险。应针对黄河流域特殊的重大风险有针对性地建立风险监测、预测、分析、评价和预警等机制，强化流域生态环境风险防范，建立应急机制与完善应急预案体系，防止重大风险的发生。

六是要明晰法律责任。在立法中，应明确规定监管主体在黄河保护中的责任，明确规定各种违反黄河保护法的行为及相应的法律责任等，增强黄河保护法的强制效力和可操作性。

从生态安全角度完善《征求意见稿》

黄河保护更具紧迫性，因为黄河流域水资源的高强度开发和利用已经达到了临界值，目前的利用强度高达80%，黄河流域开发利用存在重大生态风险。因此，笔者认为黄河保护法应更关注黄河的生态安全。

关于《征求意见稿》，要进一步落实中央的指示精神，在加强生态保护这个大的指导思想之下，有针对性地去制定黄河流域保护各项规定，对于其他法律当中没有规定的，或者需要特别规定的，要在《黄河保护法》当中进行规定；对其他一般性的规定、一般性的原则，建议不要做重复性规定。

其次，对于协调机制建设的相关规定应进一步明确和具体，建议在草案中明确确立黄河流域协作执法的主导体系，并明确责任机制，尽力解决“九龙治水”问题。

第三，要强化环境影响评价在黄河流域生态保护中的作用，增强相关规定的可操作性和科学性。

第四，《征求意见稿》重视生物多样性问题，应增加关于生物多样性保护的规定。

最后，《征求意见稿》应更加重视黄河流域的风险防控，特别是对水安全问题应有专门性的规定，在涉及空间规划、环评和生态补偿的相关规定中，要充分考虑水安全因素，从源头控制和防范风险。 （作者系上海财经大学法学院教授）

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