立法先行助推浦东新区自主改革

　　杜文俊  郑力凡

□  6月10日下午，全国人大常委会表决通过关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定。《决定》通过后，有一系列问题亟待阐释，如未来浦东新区法规属于什么性质的立法、其与地方性法规、经济特区法规的区别与联系等。

□浦东新区法规是一种全新的地方立法模式，具有制度创新的重要意义，如果在之后实施效果良好，国家很有可能会在修改《立法法》的过程中将其规定为一种新的立法权。

□  《决定》通过后，上海市人大及其常委会为了更好地承接这份授权，可能需要先进行自身制度调整。随后应该还会出台浦东新区法规的立法工作规程，明确如何行使浦东新区法规制定权，例如制定立法计划、立法需求清单等。

2020年11月12日习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上发表重要讲话，其中提到党中央对浦东开发开放寄予厚望，要求浦东新区在扩大开放、自主创新等方面走在前列。为了更好地完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改，在依法治国、立法先行的背景下，建立与之相适应的法治保障体系便成为首要任务。但万事开头难，浦东开发开放所面临的特殊形势以及其所形成的独特经验属于“地方性知识”，在立法具有普遍滞后性的前提下难免与现行法律法规以及部门规章发生冲突，如何解决这个问题便成为当务之急。

2021年4月，中共中央、国务院印发了《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（下文简称《意见》），在《意见》中已经提出，比照经济特区法规，授权上海市人大及其常委会浦东新区法规制定权的构思，对暂无法律法规或者明确规定的领域，支持浦东先行规定，按程序报备实施，探索形成的好经验好做法适时以法规规章等形式固化下来。此举从中央政策层面已经为浦东新区法规的授权打好了“前哨”。

2021年6月7日十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议了《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定（草案）》，并在2021年6月10日下午，表决通过了关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定（下文简称《决定》）。

《决定》规定，授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政基本规则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。根据本决定制定的浦东新区法规，应当依照《立法法》的有关规定分别报全国人大常委会和国务院备案。浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况。

《决定》通过之后，有一系列问题亟待进一步阐释，例如未来浦东新区法规属于什么性质的立法、其与地方性法规、经济特区法规的区别与联系、本次立法授权对上海浦东新区有什么意义等。

浦东新区法规属于一种新的地方立法模式

步入而立之年、作为制度创新“实验田”的浦东新区，再次成为创新的“排头兵”。从《立法法》规定中，找不到直接对应浦东新区法规的条文，虽然有几条相类似，但其规定的内容与浦东新区法规还是有一定的区别。

浦东新区法规不同于地方性法规。根据《立法法》第72条的规定，上海市人大及其常委会可以根据本行政区域具体情况和实际需要制定地方性法规，在上海各个区实施，但是浦东新区法规根据的是浦东改革创新实践需要，且仅在浦东新区实施。另外，本条还规定了“设区的市”可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，经省级人大常委会批准后才可生效。首先，浦东新区虽然在行政级别上与“设区的市”相当，但是其并不属于本条规定主体，故而不享有本条规定的立法权；其次，“设区的市”的法规立法权并不完整，属于部分立法权，而此次浦东新区法规立法权属于完整立法权，并没有具体事项的限制；最后，“设区的市”的法规立法权由本市人大及其常委会行使，而浦东新区法规立法权则由上海市人大及其常委会行使，在行使主体上也存在不同。

浦东新区法规不同于经济特区法规。根据《立法法》第74条的规定，经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，制定法规并在经济特区范围内实施。此外，1992年第七届全国人大常委会第二十六次会议中通过了关于深圳经济特区的授权决定，规定了深圳市人大及其常委会可以根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规在深圳经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院和广东省人大常委会备案。首先，法规制定主体不同，浦东新区法规制定主体是上海市人大及其常委会，而深圳经济特区等的法规制定主体则为本市人大及其常委会；其次，法规报备对象不同，浦东新区法规只需要报全国人大常委会和国务院备案，而深圳经济特区等除了前述两者外，还需要报本市所在省级人大常委会备案；最后，《决定》中明文规定了浦东新区法规在报送备案时具有说明义务，相较于经济特区法规报送备案更加规范。

综上所述，浦东新区法规虽然从制定主体上看与地方性法规相类似，但是其可以规定的事项更全面；浦东新区法规虽然从制定事项上看与经济特区法规相类似，但是其制定主体和备案程序又有不同。因此，浦东新区法规是一种全新的地方立法模式，具有制度创新的重要意义，如果在之后实施效果良好，国家很有可能会在修改《立法法》的过程中将其规定为一种新的立法权。

给浦东新区“松绑”，为改革探索提供法治保障

浦东新区进入高水平改革开放时期，其所面对的都是全新的形势和挑战、所承担的也都是不曾面对和承担的任务和使命。也由此，上海浦东新区应该有专属于自己的更新的定位，只有这样，才能正确认识到浦东新区法规的意义，才能理解上海浦东新区在高水平改革开放时期的重要作用。

浦东新区并非“浦东特区”。司法部部长唐一军在作《决定》草案相关说明时表示，比照经济特区法规，授权上海市人大及其常委会浦东新区法规制定权，有人认为这是在立法层面上将浦东新区从“新区”升级为“特区”。但是，这样认为其实并不妥当，因为虽然浦东新区法规的授权是比照经济特区法规创制的，但这仅限于立法政策层面的考虑，正式通过的《决定》中并未规定浦东新区法规的制定需要比照经济特区法规。而且，浦东新区与经济特区（例如深圳）的历史使命与时代定位也并不相同，前者是要建设社会主义现代化建设的引领区，而后者则是要建设社会主义先行示范区。深圳是示范区很好的样板，在某些方面做得很突出，比如科创等方面，示范区可以搞局部地区的示范，例如上海自贸区也是一种示范作用。但是，引领区的要求不仅限于此，除了有示范作用外，还要发挥引领作用，产生巨大的辐射力；除了局部示范外，还要全面示范，进行综合的全方位示范。不仅在长三角发挥引领作用，而且要在全国起到引领作用，不仅自己要做好示范，而且还要拉动整个中国经济现代化建设的步伐。所以，上海浦东是在已经发挥了很好的示范作用的前提下，承担了新的历史使命，因此其必须要承担新的时代定位，这是与经济特区不同的。

给浦东新区“松绑”，为改革探索提供法治保障体系。浦东新区在1990年4月18日宣布开发开放后，一直走在国内改革开放的前沿。

2013年9月29日开启上海自贸区建设，2019年8月20日正式设立临港新片区，出台配套条例和赋予贸易自由、投资自由、运输自由、航运自由、资金自由、人才择业自由等相关制度规定。但由于浦东只是上海市的一个区，在行政层级上受到诸多约束，改革探索面临诸多困难，因此很多想法难以落地。

2021年5月26日，上海市政府副秘书长陈鸣波表示，中央已制定印发13号文，即《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，支持上海在新的起点上，进一步完善“四大体系”：金融市场体系、产品体系、机构体系、基础设施体系，增强全球资源配置能力，加快推进国际金融中心建设。结合已经授权给上海市人大及其常委会的浦东新区法规制定权，浦东新区可以“挣脱束缚”结合自身情况自主改革，不用担心与现行的法律法规发生冲突，可以严格按照“重大改革于法有据”的法治路径向前推进。

《决定》通过后，上海市人大及其常委会为了更好地承接这份授权，可能需要先进行自身制度调整。因为现有的《上海市制定地方性法规条例》中还没有关于浦东新区法规的相关规定，因此上海市人大常委会可能要先对此予以完善，才能具体开展有关浦东新区法规的制定工作。另外，随后应该还会出台浦东新区法规的立法工作规程，明确如何行使浦东新区法规制定权，例如制定立法计划、立法需求清单等。

总之，此次授权决定使得浦东新区开发开放的制度供给能力得到了前所未有的提升，也为浦东新区乃至整个上海的改革发展提供了前所未有的机遇，今后上海地方立法将会进入一个崭新时期。

（杜文俊系上海社会科学院研究员；郑力凡系上海社会科学院法学研究所硕士研究生）

SourcePh" style="display:none">