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肖伟志
□ 我国的社会信用治理，以社会信用体系建设为抓手，由政府主导。社会信用体系建设的法治化，主要体现在为各种治理技术的应用与措施的采取提供法律依据、法理支撑，以划定公权力的边界，保障信用主体合法权益。
□ 社会信用体系建设专门立法，并非意在规制所有的信用评价活动，而是规制那些可能对被评价主体（信用主体）的政治、经济、社会、文化生活产生重要且持续性影响的信用评价活动，具体表现在信用信息管理、信用评价及其结果应用、信用联合奖惩三个方面。
□ 信用主体权益保护是社会信用体系建设专门立法的一项基本目的，也应体现为基本原则，相关规定应贯穿立法之始终，遵循信用主体权益保护体系化构建的思路。
党的二十届中央委员会第三次全体会议作出《关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，系统部署十四个方面的全面深化改革。其中，有两项“重要保障”的论断，即：“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。”“法治是中国式现代化的重要保障。”“健全社会信用体系和监管制度”作为一项改革措施出现在“完善市场经济基础制度”标题之下。健全社会信用体系，作为一项“市场经济基础制度”建设的内容，是“高水平社会主义市场经济体制”的重要组成部分。
中共中央办公厅、国务院办公厅2022年3月印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》，在强调“积极探索创新，运用信用理念和方式解决制约经济社会运行的难点、堵点、痛点问题”的同时，强调“推动社会信用体系建设全面纳入法治轨道”。根据“必须把全面依法治国摆在全局性、战略性、基础性、保障性位置”和“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的基本理念，提高社会信用体系建设法治化、规范化水平，成为党和国家应对各种合法性质疑的基本策略。
国家和政府主导需要立法授权是依法治国的必然要求
社会信用体系建设法治化问题，既涉及“社会信用体系”是什么、为什么、怎么做，也涉及对“法律”性质和功能的理解。
对诚信缺失、信用匮乏的担忧近年来愈发受到社会重视，以“征信体系”和“失信惩戒体系”为双核心的社会信用体系，逐渐演变成“覆盖全社会的征信体系建设”。国家意志、公共权力机关在其中扮演主导的角色。原来由法律系统集中实现的全民守法目标，开始分散到通过非正式规范发挥作用的“声誉机制”中去；原来由非正式约束推动的公民道德建设，开始通过正式规范体系进行提升和补强；原本通过政府规制体系追求市场合规，开始通过信用监管方式予以强化及优化。拉里·卡塔·贝克尔认为，社会信用有两层含义，它既可指代一套特定的以全面实现法律和管制目的的社会机制，也可指代一种融合法律和统治、公共和私人领域各种治理方式的新型治理技术。作为一种新的治理方式，必须运用大数据管理技术，这必将重塑法律、政府和治理的关系。社会信用体系建设法治化就是“社会信用治理术”应用过程的法治化。
社会信用治理是叠加新一代信息技术和人工智能算法能力的信用风险管理技术在社会治理领域中的应用。我国的社会信用治理，以社会信用体系建设为抓手，由政府主导，基于公共管理活动领域的信用信息汇聚和信用风险评估，多元主体协同参与实施分级分类治理，具有扁平化和去中心化特征。由于信用信息技术与信用风险评估技术的应用，治理层级压缩，治理权威分散，治理资源和系统要素以全新的方式被组织起来。公共权力机关，不仅是信用信息的“传送带”，还是应用信用信息推进失信惩戒和扩张信用规模的“发动机”。社会信用治理技术的应用，必然在信用信息处理、信用评价与分级分类、信用监管机制构建与实施、信用激励与约束措施的采取、信用服务市场培育与规制等领域都提出了一系列的法治化要求。社会信用体系建设的法治化，主要体现在为各种治理技术应用与治理措施的采取提供法律依据、法理支撑，以划定公权力的边界，保障信用主体合法权益。
社会信用治理技术应用中的公权力边界
以信用评价为中心的社会信用治理技术应用，是一个系统化的社会工程，需要专门立法解决的核心问题是信用评价活动的规范化与合法化。社会信用体系建设专门立法，并非意在规制所有的信用评价活动，而是规制那些可能对被评价主体（信用主体）的政治、经济、社会、文化生活产生重要且持续性影响的信用评价活动，具体表现在信用信息管理、信用评价及其结果应用、信用联合奖惩三个方面。
1.明确信用信息管理中的政府权力与职责
信用评价活动是依据信用信息进行的分析和评估活动。目前，政府管理信用信息的主要方式是通过公共信用信息平台的建设实现信用信息的归集、传播和利用。由于公共信用信息平台本身即具有公共的性质，加之互联网时代信息技术日新月异，其公共性有不断被放大的趋势，被纳入平台的信用信息，也必然对信用主体的生活造成重要且持续的影响。因此，社会信用体系建设立法必须为信用信息平台的构建与利用提供明确的立法保障，明确公共信用信息的范围和类型以及公共信用信息管理平台的法律性质，为信用信息归集、传播和利用等一系列程序环节提供规范依据。
2.明确政府信用评价及其结果应用活动的权力与职责
以信用为核心的监管体制创新，是我国政府管理理念与方式变革的重要方面。这种变革，在强化政府权威、有效实现政府管理目标的同时，也会对公民、法人和非法人组织的政治、经济、社会、文化生活产生直接的影响，包括激励性及限制性的影响。这种影响是否具有正当性，也是我国社会信用建设立法必须考虑的问题。政府作为评价主体的信用评价活动也应该做到有法可依、执法必严、违法必究。因此，在授权与限权之间保持适当的平衡，是我国社会信用建设立法在规范政府作为主体的信用监管行为时必须坚持的基本原则。制度设计上，既要坚持传统的宪法与行政法原则，又要给信用监管创新留出适当的空间，给社会信用体系建设立法以用武之地。
3.明确政府主导信用联合奖惩的权力与职责
信用奖惩机制的构建与运行，在国际上存在两套不同的做法，体现不同的理念和方法，也意味着立法保障的不同需求。以美国为代表的市场自然形成的征信机制，在对失信记录进行处理时的做法是“基于事实，仅基于事实”。失信记录是否以及如何被使用，由记录使用者自行决定。第二种做法是由有关政府部门或者声誉卓著的征信机构主导失信记录及其发布，失信信息被记录以及失信企业或个人被纳入黑名单之前，“经过一系列的信息处理和信用评分过程，它力图‘科学’地解释失信者被登录到黑名单的理由。具有监管功能的政府部门和其他查询者只需知道被列在黑名单上的企业或个人有足够严重的失信行为，应该对它们采取联防和处罚措施。”有观点认为，这种做法，不仅加大了政府或征信机构对联合征信数据库的经营成本，也“可能招来被处罚的失信者的报复”。或者如有学者所说，“国家集中甚至垄断规范评价的意图，常有可能引发对抗式回应”。因此，需要一套更加健全、符合更高正当性要求的法律体系提供有力支撑。
信用主体权益保护体系化构建需要立法支撑
信用主体的权益保护，是社会信用体系建设专门立法必须面对的重要问题。因为信息主体与信用主体事实上的身份重叠，信用主体权益保护内容，既应在信息归集、披露、共享、公开规则中予以体现，也应在信用评价及其结果应用、信用奖惩机制中予以体现；既需要解决信用主体面对公权力时的权益保护问题，也需要厘定信用主体与信用服务机构和其他社会行为主体之间的权利边界；既包括实体性权益的保护，也包括程序性和救济性权益的特别保障。因此，虽然有地方条例专章规定了信用主体的权益保护，但是从立法技术的角度来看，这种做法要么涵盖不足，要么难免重复。笔者认为，信用主体权益保护是社会信用体系建设专门立法的一项基本目的，也应体现为基本原则，相关规定应贯穿立法之始终，遵循信用主体权益保护体系化构建的思路。
在信用信息管理、信用评价及其结果应用、信用奖惩机制运行三个层面，信用主体权益保护所面临的利益冲突表现、利益协调需求是不一样的。
首先，在信用信息管理层面，信用主体即信息主体，与信息处理者之间的利益冲突和协调是最为复杂的。信息主体的安宁期待与信息处理者对更多信息的期待之间，隐私和个人信息的保护期待与信息生产、传播、利用的效率追求之间，本就难以调和。而且，我国数据和信息保护相关法律，主要包括《民法典》《个人信息保护法》《数据安全法》《网络安全法》等，已经构建了一套非常复杂的协调机制。社会信用体系建设专门立法是复制其他法律已经确定的知情同意规则和异议、更正、删除请求权规则，还是在这些规则的基础上进行限缩或者扩张，这种立法技术上的选择显然不同于其他层面信用主体权益保护问题的处理。
其次，在信用评价层面，利益冲突表现为信用主体免受不当评价的期待与信用评价主体利用其合法获取的信息的权利或权力之间的冲突。而且，信用主体与不同性质信用评价机构之间的期待冲突也有不同。面对市场化信用评价机构，信用主体只能在其评价“不当”的情形下，才能基于《民法典》第1029条的规定提出“采取更正、删除等必要措施”的请求，或者在评价行为损害其名誉权的情形下主张侵权责任。而针对公权力机构的评价行为，现行法律几乎没有提供相应的问责或救济途径，社会信用体系建设专门立法如何应对，显然应该有特别的考量。
最后，在信用奖惩层面，市场主体如何利用信用信息、信用评价结果信息对待它的交易相对方，这在很大程度上是经营自主权的问题，除非涉及法律的强制性规定。而公权力机构针对信用主体采取激励、惩戒措施的时候，当受依法行政原则的支配。此时，合法授权、合理裁量、正当程序的要求决定了作为行政相对人的信用主体的权利形态和范围。社会信用体系建设专门立法面临着如何与其他行政管理性、管制性法律相协调的难题。
（作者系湘潭大学法学学部副部长、信用风险管理学院副院长、教授、博导，湖南省法学会社会信用体系法治保障研究会会长、湖南省信用建设促进会会长）
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