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□章剑生
法治国家的核心问题是如何有效监督国家权力正当行使，为此，法律设置了包括行政诉讼、行政复议、国家赔偿、政府信息公开和信访等在内的权利救济程序，构成了一套较为完整的行政法律监督制度。然而，现实生活中，当事人不愿选择行政法律监督制度，反而借助网络发布信息以实现“民告官”的例子并不鲜见。在互联网、大数据发展迅猛的时代背景下，“信网不信法”的问题值得深思。
当事人不选择行政法律监督制度，而是用网络“民告官”，究其原因，不外有三：经济负担、高效便利及舆情压力。虽然除了行政诉讼外，其他如行政复议、国家赔偿、政府信息公开和信访等行政维权途径都无需交纳费用，但当事人聘请律师需支付代理费，来回于国家机关之间的交通费、住宿费等也是一笔不小的开支。一直以来，行政诉讼存在“上诉率高”“申诉率高”的现象，是因为当事人认为越是级别高的法院，诉求越能够获得公正处理，但诉讼审级越高，当事人的各种费用成本也就越多。因此，行政法律监督制度并不是所有当事人维权的首选，而通过网络“民告官”，则可以省去上述所有费用。
行政法律监督制度为保障公平公正，设置了由方式、步骤、时限等要素构成的一套正式法律程序，但难免消耗当事人的时间、精力。如行政诉讼一审期限六个月，二审期限三个月，从起诉到终审判决，一般可能需要费时一年左右，如遇特殊情况，花费时间会更多。选择行政法律监督制度维护自己的权利，有时对当事人来说确实低效。如不服县级人民政府作出的行政行为，当事人需要到设区的市人民政府提交行政复议申请，这对于地处交通不便的农村、山区的当事人来说更是不小的负担。而通过网络监督维权，显然更为高效便利。
同时，网络舆情具有表达快捷、传播迅速、效果叠加等特点，是政府治理的主要“压力源”之一，牵制了大量人力、物力。当事人通过“网络”发布信息，制造舆情热点，形成社会关注焦点，使得政府部门优先配置资源解决问题，甚至有当事人试图以此迫使政府部门妥协，以便谋取法外利益。个别成功案例足以引发其他当事人的效仿。
如果网络“民告官”演变为主要的监督维权方式，将导致多年来逐步完善的行政法律监督制度被虚置，对建设法治国家而言十分不利。国家设置的行政法律监督制度，只有在当事人充分加以利用时，才能发挥应有的功能。如果当事人弃之不用，不仅相关监督制度不能达到预期目的，而且因网络监督维权的不确定性，当事人也难以达到原本通过行政法律监督制度能够实现的维权目的。更为重要的是，这将严重冲击行政法律监督制度的权威性、规范性，使之沦为摆设。其次，是维权观念错位。基于法定程序保障，行政法律监督制度具有监督权力的功能，为当事人提供了可预期的、安定的权利救济途径。网络“民告官”则毫无制度性保障可言，如果这种维权方式不断被当事人采用，有时甚至还能够获取法外利益，那么，公众的维权观念就会发生错位，严重影响社会民众正确法治观念的形成。最后，虽然网络“民告官”的存在有一定的现实合理性，但这种“偏门”的维权方式并不值得认可甚至推广，否则必然导致社会民众的维权认知偏差。若“信网不信法”的观念流转开来，监督权力和救济权利可能会质变成为个人与国家之间的利益博弈。
在互联网、大数据时代的当下，要完全禁止当事人通过网络“民告官”既不现实，也有悖于时代发展需要。为此，可以考虑将当事人通过网络“民告官”作为行政法律监督制度的一种补充加以规范。
如前所述，当事人放弃行政法律监督制度是有原因的，多少能够反映出行政法律监督制度存在不足。故而，应当通过修法进一步完善行政法律监督制度，优化法律程序使当事人能够便利、快捷实现自己的维权目的，如严控行政诉讼、行政复议审限延长，限缩诉讼、复议中止的法定情形等。
对于不了解或不会积极主动利用行政法律监督制度维权的当事人，有关国家机关应当遵循“谁执行，谁普法”的原则，向当事人普及行政法律监督制度的相关知识，鼓励和引导他们在权利受行政权侵害时，首选行政法律制度进行维权，如公布当事人维权成功的典型案例，行政机关因败诉而被追责的事例等等。
此外，尽管通过网络“民告官”并无明确的法律依据，但其正当性可以从舆论监督制度解释得出。在互联网、大数据迅速发展的时代背景下，应当承认其可以作为监督与维权的补充方式，在发展数字政府治理的过程中，增加官方网络“民告官”渠道的利用率，待条件成熟之后，通过立法加以确认和规范。
（作者系浙江大学光华法学院教授、博导，中国法学会行政法学研究会副会长）
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