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近年来，养老机构突发事件频发，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生及社会安全等多个领域，暴露出风险防控不足、应急响应滞后等问题。民政部近日发布《养老机构突发事件应急预案》，回应了当前养老服务领域的突出问题，为保障老年人权益提供指引，但因缺乏强制约束力，在实施过程中面临多重挑战，仍需进一步完善配套法律政策。
强化全流程安全管控从源头降低风险概率
中南财经政法大学知识产权研究中心教授、应急法研究所所长戚建刚在接受采访时表示，实践中，部分养老机构在建设时未充分考虑应急需求，选址不当、应急物资储备不足等现象普遍存在，当突发事件发生时，容易导致应急响应滞后、次生风险加剧，严重威胁老年人生命安全。“应急预案”明确要求各地民政部门加强对养老机构建设选址的指导，根据地方情况适量储备应急物资。
北京大学法学院金锦萍副教授认为，针对电气线路老化、消防设施缺失等隐患，“应急预案”要求建立风险防范化解机制，通过联合排查、建立风险台账、动态清零隐患，强化全流程安全管控，能够从源头降低风险发生概率。同时，对于既往出现的疏散迟缓、信息迟报、响应失当等问题，新规明确了机构先期处置步骤、信息报告时限要求、分级响应触发条件等科学处置流程。
在戚建刚看来，突发事件还可能造成老年人心理创伤。为此，“应急预案”要求养老机构及时做好心理安抚，配备专用护理设备、药品和心理干预团队，充分考虑了对老年人的心理照护。金锦萍表示，“应急预案”强调生命健康绝对优先理念，确立“老年人生命安全第一”原则，应急疏散时实行“失能老人优先转移”机制，救援资源向老年群体倾斜配置，诸如对失能老人机构实施“增强型”预警通知，精准保障特殊需求。
应急预案执行不力老年人可多途径维权
实践中，养老机构突发事件造成伤亡时，老年人及家属常常面临证据固定困难、责任认定争议、调解效率低下、诉讼成本高昂等现实阻碍。
对此，金锦萍表示，若属自然灾害等不可抗力，机构存在未及时转移老人等过失时，当事人及其家属可依据《民法典》申请医疗费、护理费等民事赔偿，并向民政部门投诉相关机构的不作为或失职行为；若属人为责任事件，对护理事故等一般过失，可基于《民法典》起诉索赔，并向民政部门举报要求行政处罚，而对涉嫌虐待、火灾瞒报等重大责任事故，则应立即向公安机关控告追究刑事责任。
戚建刚则提醒，因“应急预案”执行不力导致老年人权益受损时，老年人及其家属应先固定证据，封存监控、值班记录、转移名单、医疗记录等，拍照录视频留存。对于没有固定证据能力的老年人，应及时联系家属，并尽可能在工作人员的帮助下完成证据固定。家属也可委托信得过的工作人员或亲友完成证据固定。随后，老年人及其家属可与养老机构协商事件经过、责任认定和赔偿方案，也可通过应急管理部门、司法鉴定确定伤亡原因等，作为索赔依据，还可以申请民政部门或相关人民调解委员会调解，调解不成亦可向法院提起诉讼。
建议在立法中增设“养老机构应急管理”专章
作为行政指导文件，“应急预案”缺乏强制约束力，在实施过程中仍面临多重挑战，需进一步完善配套法律政策。
金锦萍表示，当前一些养老机构的风险排查和应急演练流于形式，小型机构资金短缺，跨部门协作职责不清，部分工作人员专业素质不足等问题严重制约预案执行效果。对此，亟需立法明确养老机构及相关部门法律责任并设定处罚措施，固化部门联动机制，并配套出台应急处置人员培训法规。同时，还应制定专项补贴、引入社会资本等资金保障政策解决资金短缺问题。
戚建刚则建议，在《老年人权益保障法》中增设“养老机构应急管理”专章，将“应急预案”中的分级响应等要求上升为法律义务且配以罚则，并制定《养老机构应急管理条例》，细化机构必须配备的应急设施设备等要求，授权民政部门执法权。同时，需要建立数据信息共享制度，明确“民政—卫健—应急—医保—交通”五部门数据共享义务，建设全国养老机构风险监测预警平台，还应完善“溯源追责”制度，将机构负责人、实际控制人、民政部门直接监管人员一并纳入问责范围。此外，养老行业市场准入退出制度也有待完善，可建立行业“黑名单”公示和惩戒违规机构，推动行业自律。（记者 朱非）
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