看上海人大立法40年

　　□法治报记者  陈颖婷

1979年12月29日,依据宪法和地方组织法的规定, 选举产生了上海市人大常委会。弹指一挥间，上海市人大常委会已经走过了40周年。上海市人大常委会的立法历程也与国家振兴、城市发展紧密相连、与时俱进。

截至2019年11月底，上海市共制定地方性法规257件，现行有效182件；修改地方性法规337件次，已废止和自然失效75件；作出有关法律问题的决定和法律解释43件次，现行有效28件。

宪法中的“上海印记”

1982年12月4日，中华人民共和国第四部宪法（现行宪法）在第五届全国人大第五次会议上正式通过并颁布，被称之为“八二宪法”，它在新中国宪法发展史上具有里程碑意义。

“八二宪法”是一部真正意义上全民参与的宪法。在宪法修订期间，上海市人大常委会根据全国人大常委会《决议》和中共中央办公厅《通知》的精神，通过了《关于在全市讨论〈中华人民共和国宪法修改草案〉的决议》。

经市人大常委会综合整理，全市人民共同参与讨论情况于1982年7月21日、8月20日分批汇报至宪法修改委员会，前后分别提出比较重要的意见64条与61条，包括对于序言历史背景、宪法实施监督、国民经济、土地征用、港台政策、国歌等多项修改意见，被宪法修改委员会采纳的有22条。

在《宪法修改草案》中第五章原本只有“国旗、国徽、首都”。上海不少单位认为，国歌在对外交往中是不可缺少的，建议将《义勇军进行曲》定为我国的国歌，同时根据毛泽东同志说过的“居安思危”的精神，还是用原歌词为好，鼓舞士气，应该肯定。最终，五届全国人大五次会议专门通过决议，决定恢复《义勇军进行曲》原来的歌词，并进一步决定《义勇军进行曲》为中华人民共和国正式国歌。

在被采纳的22条建议中，有多条关于教育的建议。市妇联等单位及教育界的不少同志认为当时的第二十条（现第十九条）“普及初级教育”的提法含义不清，在前后两批提交的建议中均提到增补规定义务教育制度，并增加学前教育内容；还有些建议在“国家举办并鼓励社会力量举办各种学校”后加上“及其他文化教育设施”。1979年以后，国家对义务教育投入严重不足，“八二宪法”中相关条例的颁布对于当时的教育界无疑是一支强心针。

最快立法应对“非典危机”

2003年初春，一场突如其来的“非典”疫情袭扰上海，对上海的应急管理能力提出挑战。作为一个超大型城市，上海人口众多，交往频繁，而此时“非典”病毒的传染性强且病理不明。与来势汹汹的疾病相比，相应的管理法条空白。有的市民对于隔离观察不予配合，隐瞒病情。

为使防治“非典”工作有法可依，市人大常委会决定研究起草《关于控制传染性非典型肺炎传播的决定》（以下简称决定）草案。从5月5日启动起草工作到5月14日审议通过决定，短短10天左右时间，就完成了草案的调研、起草、论证、修改及审议工作。

决定明确规定了单位和个人的义务。如医疗卫生机构就“非典”流行病学依法进行查询、检验或者调查取证时，任何单位和个人都应当予以配合，不得以任何理由隐瞒病情以及其他相关的真实情况，否则由卫生行政主管部门予以警告，可以并处罚款。需要接受隔离治疗、医学观察措施的“非典”病人、疑似病人和与“非典”病人密切接触者，在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行等。

决定也明确了本市防治“非典”属地化管理的格局，明确了政府的职责。如各级政府及其有关部门、医疗机构不履行应急处理职责或者未按照规定履行职责的，任何单位和个人有权举报，并将依法查处。

当然，公权也不能滥用。几经修改后，决定中多了一条：本决定是在控制“非典”传播期间的一项应急性的规定，自公布之日起实施，终止日期由市人大常委会视情决定，另行公布。

2003年8月5日，鉴于“非典”防治工作取得了阶段性胜利，防治工作已从应急措施转为常态管理，常委会及时审议通过了终止执行决定的决定。

沪上“好人法”让急救畅行无忧

急救“压床”现象频发，社会急救“不敢救、不会救”令人备感尴尬。被公众称为“好人法”的《上海市急救医疗服务条例》很好地回答了这个问题。上海也是第一个将“院前急救”、“院内急救”、“社会急救”三位一体立法的城市。

急救法规的完善，离不开吴坚等多位代表多年的奔走努力。2015年1月上旬，抓住人代会前的半个月时间，吴坚深入东方医院，调研急救医疗的实际情况。经过对数个三甲医院、区中心医院急症室的集中调研，他领衔提出了覆盖院前、院内、院外急救在内的“关于制定上海市社会急救条例的议案”。当年市人代会上，包括吴坚、刘中民代表在内共有4份议案共计81位代表联名提出了急救立法议案。市人大常委会迅速回应，当年即将制定急救医疗条例列为正式项目。

其实早在2013年，市十四届人大常委会编制五年立法规划过程中，相关政府部门提出院前急救的立法建议，得到采纳。2014年，常委会开始进行立法调研：访谈卫生行政部门、综合性医院负责急救工作的专家，调研市、区院前医疗急救中心。

经过充分调查、深入研究，常委会认为院前急救、院内急救、社会急救的救治过程对于患者而言是不可分割的整体，任何一个环节的疏忽、脱节都有可能影响患者的最终抢救结果；同时，也考虑到在院前急救人员到达前，现场其他人员的第一时间救治也十分重要，最终确立了院前急救、院内急救、社会急救“三位一体”的急救医疗服务立法指导思想，力求解决社会反映强烈的难点问题，突出针对性和可操作性。这在全国各省市急救医疗立法中尚属首次，有利于破解院前急救、院内急救和社会急救之间的隔阂，全面提升急救医疗服务水平。

这部法规备受关注还在于它是首部直面社会救助窘境的法规。法规鼓励和倡导紧急现场救护行为，激发社会正能量，让善心善行没有后顾之忧，是本次急救医疗立法的宗旨之一。常委会最终决定，紧急现场救护行为是一种人道主义救助，地方立法应当在全社会鼓励和倡导这一救护行为。

为了消除施救人的后顾之忧，在全社会营造积极参与急救的良好氛围，条例规定“紧急现场救护行为受法律保护，对患者造成损害的，依法不承担法律责任”“市人民政府应当采取措施鼓励社会组织通过商业保险、奖励、捐赠等形式，支持和引导市民参与紧急现场救护”。

力推垃圾分类“新时尚”

今年，全市人民都在攻打一场垃圾分类的“硬仗”。

上海较早开展垃圾治理攻坚战，有着较好实践基础。2000年，上海被住建部列为全国首批8个垃圾分类的试点城市之一。

2016年到2018年的三年间，市人大常委会积极开展立法调研、实地视察、专题论坛，共有1044人次市人大代表、6000人次区人大代表在联系社区活动中，倾听了来自街镇村居市民、企事业单位和社会组织人士共35000多人的声音，收回调查问卷超过30000份，收集意见建议2700多条。

2019年1月31日，市十五届人大二次会议表决通过了《上海市生活垃圾管理条例》  （以下简称条例），这是贯彻习近平总书记对上海垃圾分类工作指示精神的重要举措，是根本性改变上海市民生活习惯的重大事件，也是上海生活垃圾管理进入新时期的一个标志。

这份历时一年、近10次意见征询讨论、汇集26000余份社会各界意见建议的条例终于尘埃落定。这也意味着，在推行20多年后，上海率先将“垃圾分类”纳入法治框架。

条例一经通过就备受关注，成为社会各界的热议话题。条例通过固化共识性的管理要求、明确各类责任主体、强制源头减量、落实分类体系的全程监管，有力推动生活垃圾分类工作。

立法过程中，市人大常委会面向市民发放调查问卷，结果显示，多数市民对“四分法”表示认可。这一分类标准在实践中还将不断接受检验，不断完善。

从市、区、街镇层面，条例确立了“条块结合、以块为主”的管理模式。通过立法广泛地动员社会，不仅明确居民法律上的义务，同时也包括各个主管部门、基层组织、物业、管委会各自的职责。条例突出了强制性，包括推进产品包装物、快递包装物的减量工作；党政机关、事业单位内部办公场所不得使用一次性杯具，旅馆不得主动提供客房一次性日用品，餐饮服务提供者和餐饮配送服务提供者不得主动提供免费的一次性筷子、调羹等餐具等。

条例明确了生活垃圾的分类收运方式；严格规范收运和转运行为，明确收运单位必须使用专用车辆和船舶实行密闭运输，不得混装混运；建立“不分类、不收运，不分类、不处置”的监督机制，保障全程分类效果的实现。

建章立制后，如何落地生根？市人大常委会把本市推进生活垃圾全程分类管理的专项监督列为2019年重点监督项目。今年4月至6月底，重点监督调研各项准备工作。今年7月至10月，监督重点转至生活垃圾全程分类体系的建设方面。

专项监督启动后，市人大常委会和16个区人大常委会密切联动，发动市、区、乡镇三级人大代表广泛参与，深入各类场所抽查暗访，实现了16个区全覆盖，共计抽查620余个点位。针对检查中发现的瓶颈短板，监督检查组梳理了六大类31个问题，向政府相关部门发出问题清单，要求研究解决，并先后两次召开专项督查会予以推进。

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