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□法治报记者 陈颖婷
检察公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大改革决策，也是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。上海作为司法体制改革的前沿阵地，公益诉讼制度又在这片土地上开出了什么样的花朵，还有哪些瓶颈问题需要攻克呢？近日，市人大监察与司法委员的一份专题调研报告给出了答案。
上海立案受理
公益诉讼案件746件
从调研情况看，本市检察机关认真按照中央、市委和最高检部署要求，把公益诉讼作为新时代检察工作创新发展的重要内容，积极作为、依法履职、探索创新，为促进依法行政、保护国家利益和社会公共利益发挥了重要作用。共研判案件线索2801件，立案受理公益诉讼案件746件，提出检察建议或发布公告427件，提起诉讼29件，检察公益诉讼工作实现良好开局。
市检察院研究制定了《加强新时代民行公益诉讼检察工作实施意见》，相继出台有关制度规定，细化和完善执法办案的操作流程。同时，加强机制建设。与法院、相关政府部门加强沟通配合，联合出台文件，定期召开会议，健全完善信息共享、线索移送、案件协调等机制，为检察公益诉讼工作的开展营造良好外部环境。
同时，上海与长江经济带、长三角地区检察机关建立跨区域协作机制，积极参与长江经济带生态环境治理。通过完善行政执法与公益诉讼检察衔接机制。各级检察机关与59家行政机关签署了加强线索移送、调查取证、损害评估、技术支持等方面的协作协议，着力解决法律适用和履职尽责具体标准等问题。
难点一：
对公益诉讼认识不足
调研组发现，实践中就案办案、机械办案，不善监督、监督不准、监督不规范等问题仍然存在，对诉前程序社会治理价值的认识还不够充分。有的检察人员担心办案影响与行政部门的关系，对一些本应依法提起公益诉讼的案件，或等待观望或采取其他方式“软处理”。
有的行政机关主动接受检察监督的意识不够强，对检察公益诉讼存在不重视、不配合的问题，个别行政机关对检察机关发出的检察建议，存在消极整改、不及时反馈等情况。
与此同时，社会知晓度和参与度不高。问卷调查显示，大部分受访者对检察公益诉讼制度不太了解或知之甚少。仅有9.31%的受访者表示经常关注公益诉讼，且其中大多为司法工作人员，尚未形成有利于公益诉讼工作的环境和氛围。
难点二：
公益诉讼案件结构不够合理
从案件类型看，本市检察机关办理的公益诉讼案件，以民事公益诉讼案件居多，尚无行政公益诉讼案件。而且办理的民事公益诉讼案件中，多为刑事附带民事公益诉讼案件，单纯的民事公益诉讼案件比较少。从分布领域看，涉及国有土地使用权出让、国有财产保护、英雄烈士保护等法定领域的办案力度有待进一步加强。从起诉主体看，社会组织参与度较低，检察机关很少使用督促起诉、支持起诉等法定履职方式，至今尚无此类案件。
值得一提的是，调研过程中，有关各方对加强调查核实权法律保障的呼声比较高。现行法律和司法解释赋予检察机关调查核实权，但规定比较原则，缺乏相应的程序和手段作为保障。
而部分检察建议监督刚性不足，加之有些检察建议调查不够、说理不透、质量不高，跟踪不力，影响了诉前程序作用的发挥。
此外，目前尚未建立统一的公益诉讼基金，公益诉讼案件判决的费用无处归口，也缺乏规范的管理使用办法。
建议：
提高办案质量，维护司法公信力
调研组建议，严格狠抓执法办案。围绕生态环境和资源保护、食品药品安全等人民群众密切关注的重点领域，持续加大办案力度，提高办案质量，力争办出一批重大社会影响和引领示范作用的典型案件。
同时，要紧扣公共利益属性，积极稳妥拓展案件范围，努力探索“等外”案件的办理机制，优化诉讼案件结构。要深入研究跨行政区划公益诉讼工作，明确适格主体，探索公益诉讼新途径。
此外还要更加注重发挥诉前程序作用。把“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念贯穿办案工作始终，加强诉前程序司法化的改革探索，切实提高诉前检察建议质量，通过检察建议推动、激发行政机关履行职能的积极性，实现维护行政权威、司法权威和法治权威的多赢。对拒不整改、消极整改的，要依法提起诉讼。
同时，要抓好后续跟踪监督，特别是生态环境类案件，要严格监督相关主体及时修复受损的生态环境。支持社会组织提起公益诉讼。统筹发挥检察机关自行提起公益诉讼、支持社会组织提起公益诉讼两方面作用，既要主动担当，又可采取提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式，支持社会组织提起公益诉讼，共同担负起维护公共利益的法律责任。
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